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浅谈土地开发整理项目之公众参与 　　[摘要]针对目前我国公众参与土地开发整理现状及特点，通过对土地开发整理公众参与必要性以及可能性两方面进行分析，提出完善我国土地开发整理项目公众参与的建议。 　　[关键词]土地 开发整理 公众参与 　　中图分类号：TU4文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0320192－02 　　 　　一、引言 　　随着社会发展，对公众参与理解已逐步从认为是政府部门或单纯是一项技术活动的观点转变为是一项反映人民意愿的，政府与大众共同管彼此协商、交流的活动。在西方发达国家，公众参与行为是提高项目整体水平的重要保障。加拿大、美国等发达国家对公众参与的形式、方法都有详细的规定。我国正式开展大规模的土地整理始于1998年，经过近十年的发展，土地整理逐渐走向成熟，公众也逐渐参与到土地整理中来。但从目前的实际情况来看，这种参与仅是一种较低层次的参与。如何真正做到“从群众中来，到群众中去”，最终形成切合实际的土地开发整理方案并在项目实施中达到预期效果已成为我们当前研究的一个热点。 　　二、我国土地开发整理公众参与现状及特点 　　（一）公众参与土地开发整理的主动性和积极性需逐步提高 　　几千年的封建历史压抑了公众参与的积极性。解放后，我国长期实行计划经济体制，基础设施建设基本上由国家统一安排。在以上两方面的作用下产生了以下两个结果：（1）公众认为基础设施建设如土地整理是政府的工作，政府如何投资，如何规划，与自己无关；（2）政府官员则片面认为土地整理资金是由上级划拨后自筹的，他们会把向上级交代、向上级负责并追求其“政绩”当作土地整理规划与建设时考虑的首位因素。所以，要使公众真正参与到土地整理中来，必须改变过去的“要我做”，为“我要做”。 　　（二）公众参与土地开发整理的立法尚需逐步完善 　　在我国，公众参与是宪法的一项基本原则，也是我国人民民主的一项重要制度。《宪法》第2条、第27条第2款都对人民依法以各种形式参与国家管理做出了规定。然而，我国关于土地整理的法律规定仅收见于《中华人民共和国土地管理法》，该法也只是笼统地规定“国家鼓励土地整理”，此外尚无别的法律规定。至于公众参与土地整理的立法则是空白。在我国当前开展大规模的土地整理之际，作者认为急需出台《中华人民共和国土地整理法》，以规范土地整理行为，为公众参与土地整理提供法律保障。 　　（三）公众参与土地开发整理的层次与深度都有待于进一步扩大 　　以传统的土地开发整理规划与公众参与土地开发整理规划进行比较。传统的土地开发整理规划强调政府的作用，以专家的知识为决定作用，而公众参与土地开发整理规划的主要优点是让公众积极参与进来，体现广大公众的意愿和利益，可操作性提高，主要不足是过程反复繁琐、工作量大、程序复杂等，两者的具体差别见表1。 　　而目前我国公众参与土地整理也仅仅主要集中在规划编制阶段和规划审批阶段。规划编制阶段：主要是由规划设计单位通过调查表或走访的方式让公众参与。通过这一途径，公众的意见有可能被规划设计单位采纳，因此，它有一定的积极意义。但是，即使这种参与也仅仅是被动参与，范围只局限于被调查的几个问题，而这些问题往往又带有规划者的主观愿望，缺乏广泛性。规划审批阶段：在土地整理规划送审前，各地普遍采用的是专家咨询的方式。与会专家由各行业推荐或由土地行政主管部门聘请，而聘请的专家来自于各行各业，代表着不同利益的专业意见。同时，专家的学术名望以及他们所获得的群众的信任，使他们的意见往往能得到领导和土地整理规划设计单位的重视。但是这种公众参与方式仅局限于学术机构和研究机构“精英”层次的参与，是土地整理规划中“专家决策”的突出表现，他们的建议和意见并不能完全代表广大人民的意志和愿望。因此，今后公众参与土地开发整理项目应贯穿于土地开发整理的各个阶段，扩大公众参与的层次与深度。 　　 　　三、土地开发整理公众参与必要性分析 　　（一）公众参以是市场经济和公共事务管理发展的客观要求 　　在市场经济条件下，企业追求的是资本高收益率，其主体是实实在在的企业股东。而政府追求的是公共事务的综合发展成果，其主体是抽象的全社会公众。谁来代表公众？当然是政府。随着社会发展，政府的职能定位已由过去热衷于抓经济管企业，逐渐向以抓公共事务管理过渡。公共事务，包括人口与就业、教育与文化、资源与土地、环保与生态、治安与稳定、医疗与交通等各个领域。过去为做好这些工作，我们提倡走群众路线，强调的是政府的领导方法与群众的义务，属于义务本位，而现在需要强调群众的权利与政府对此权力的保护，属于权利本位，也就是所谓的“公众参与”。因为公众事务是为群众服务的，群众是公共事务的真正主人。所以群众有权利参与关系自己切身利益的公共事务，有权利对公共事务过问、咨询、提意见。