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第十章 国家预算和预算管理体制 第一节 国家预算的概述 第二节 预算管理制度的改革 第三节 预算管理体制概述 第一节 国家预算概述 国家预算的含义及类别 国家预算级次和预算管理权限 国家预算的原则 一、国家预算的含义及类别 （一）含义 财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。 财政预算是政府活动计划的一个财务反映 。 财政预算是具有法律效力的文件。 财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具 。 （二）分类 1、以形式差别为依据 （1）单式预算：国家财政收支计划通过统一的一个表格反映； 优点： 整体性强 简便易行 便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。 缺点： 不利于分类管理。 （2）复式预算： 国家财政收支计划通过两个以上的表格反映。 优点： （1）便于考核预算资金的来源和用途； （2）有利于分析预算收支对社会供求的影响； 缺点： （1）容易导致债务规模过大； （2）给预算编制带来一些困难。 我国的国家预算过去一直是单式预算。 1991年10月国务院发布《国家预算管理条例》规定，从1992年开始，国家预算采用复式预算编制办法，将国家预算分为经常性预算和建设性预算。 经常性预算不准出现赤字，收入大于支出部分转建设预算。 建设性预算收入小于支出的差额为财政赤字，发国债弥补。 经常性预算 经常预算是指财政经常性收支计划。 收入：税费 支出：公共消费 建设性预算 资本预算是财政投资性收支计划 收入：债务收入、经常预算结余、各种专门收入 支出：政府投资性支出 我国复式预算制度基本上只是在中央政府预算层次上实施，并未完全实施和推广，部分地方政府预算仍是按单式预算编制的（把一般预算和基金预算视同复式预算，以公共预算替代其它预算，国有资产经营预算几乎空位）。 即便是中央的复式预算，也只是在原有单式预算基础上按收支经济性质不同分列而已，并未对预算科目、分类、会计、管理制度等做实质性的改革。主要仍采取增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用类似项目预算和零基预算方法。 （2007年09月）国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，从2007年起，将在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。 中央国有资本经营预算的试行范围为中央监管企业和烟草企业。 2008年起，对试行范围内企业2007年实现的国有资本收益进行收取。同时，编制国有资本经营预算并组织实施。 国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。 我国复式预算的问题 经常性预算和建设性预算界限不清。 公共产品的维修和生产没有包含在经常性预算中； 建设性预算包含了许多税收。 复式预算的目的没有达到。 目的是统一国家财政，强化资金管理，但存在大量预算外资金。 现行复式预算的编制和内容未能适应改革开放的需要。 社会保障问题； 国有企业问题。 2、以内容差别为依据 增量预算：财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。 零基预算：财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。1952年起源于美国，1979年美国联邦政府开始全面采用这一方法编制预算。 零基预算的编制程序: 首先要尽可能小地确定决策单位，以便于进行详细检查。其次要制定一揽子决策方案。这是最重要的一个步骤，主要要求： (1)提出本部门可采用的工作方案； （2）预测不同方案下所需的资金量； （3）对每个方案的服务水平进行分析。最后确定要选择的方案和支出预算数。决策单位必须按确定的预算数提供决策方案所提出的服务水平 3、按收支管理范围划分 总预算 部门预算 单位预算 部门预算改革的必要性 有利于实现政府预算管理的统一性 有利于保证政府预算的完整性 有利于统一预算编制标准，采取科学的预算分类方法，细化预算编制 实行部门预算有利于提高预算编制的科学性 我国预算编制中存在的突出问题 1．预算编制方法不科学、不规范，也不符合公平原则，预算安排与实际动态过程不能同步。 2．基数法实际是增量预算，不利于控制支出和提高资金的使用效益。 3．预算编制粗放，不够细化，同时影响预算的及时性。 4．追加支出随意，预算约束软化。 预算改革方向 将现行的二元复式预算逐步改为多元复式预算。 政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算的三元结构，进而增设财政投融资预算。 公共预算收入包括各项税收和行政性收费。 公共预算支出包括维持性支出、