2015年第6期重庆地票运转研究.PDF

  土地整治动态 第6 期（总第613 期） 国土资源部土地整治中心 2015 年 3 月 4 日 重庆地票运转研究 ——新型城镇化背景下统筹城乡土地资源管理的探索 党的十八届三中全会明确指出，新型城镇化是以人为本的 城镇化。注重人的福祉、提高人的生活质量是新型城镇化的核 心内容之一。在人口向城镇转移的进程中，建立农村宅基地依 法、自愿、有偿退出机制，是保障农业转移人口权益的重要基 础，也是促进城乡土地资源节约集约利用的现实需要。近年来， 重庆市在落实国家统筹城乡发展改革部署中，以城乡建设用地 增减挂钩政策为基础开展地票试验，结合农民工户籍制度改革 和农村金融制度改革，有效促进了城乡土地、人口和资金等要 素资源互融互通。截至2014 年末，重庆市承接农民及集体经   — 1 —   济组织申请复垦的闲置、废弃宅基地等建设用地32.43 万亩， 其中通过农村建设用地整治形成地票交易15.19 万亩，获得价 款306.42 亿元，纯收益全部返还“三农”。这项改革试验的重 要特色在于顺应了人口城镇化需求，将农村闲置、废弃的宅基 地等建设用地整治为耕地，腾出的指标留足农村发展所用后， 节余部分以地票方式通过市场交易显化价值，纯收益返还农民 和集体经济组织。在增加农业转移人口市民化的物质资本同 时，有利于化解农民工问题，缓解耕地保护压力，促进城乡土 地优化配置和节约集约用地，为推进新型城镇化建设中探索出 一条可行、有效的实践路径。 一、地票是城乡土地管理制度改革的红利释放 人口城镇化是新型城镇化的重要内容，其标志是农村转移 人口真正融入城市，不仅要实现户籍从农村居民转变为城镇居 民，还需要匹配相应的就业、医疗、教育、住房、养老等城镇 居民待遇，才能完成人口转出农村、进入城镇和融入城镇的嬗 变。这个过程中，增加农业转移人口的物质资本十分重要，焦 点在于怎么盘活农民的土地财产权利、特别是宅基地及农房所 承载的财富价值。农民进入城镇定居之后，其农村宅基地不再 需要承担底线保障功能，部分处于闲置、废弃状态。受制于城 乡建设用地二元结构等因素影响，农房交易市场不活跃，宅基 地等不动产难以变现，进城落户农民的宅基地处置存在“不愿 意、不能够、不划算”的情况。2009 年，国务院印发《关于   — 2 —   推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009 〕3 号），支持重庆开展土地指标交易试验，先将农村的闲置建设 用地整治为耕地，再将形成的建设用地指标（简称“地票”） 公开交易，纯收益返还农户和集体经济组织。以“退地、整治、 指标交易”为主要内容的地票试验，将宅基地抽象为建设用地 指标，大大强化了农村土地价值的流动性，为农业转移人口变 现固定资产提供了制度支撑。通过市场化的定价显化价值，并 保持地票价格水平的基本稳定，充分保障了农户在复垦和地票 交易中的利益。同时，辅以配套的城镇养老、医疗、住房保障 等制度，对农业转移人口市民化创造了有利条件。 地票立足于统筹城乡土地、人口和资金等要素资源配置， 至少发挥了五方面作用：一是发挥了市场机制在土地资源配置 中的决定性作用。在传统农房农地交易形式之外，开辟了指标 化的交易渠道，让农村闲置的宅基地得以盘活，变为有效利用 的城镇建设用地，提高了土地资源的整体利用效率。二是突破 城乡建设用地的界限。通过盘活存量，建设用地资源实现了大 范围、远距离优化配置。三是丰富了占补平衡的表现形式。农 村建设用地整治后耕地占到 90% 以上，而新增建设用地中耕 地比重仅50%—60% ，按建设用地面积增减相抵，则耕地总量 有所增加。如果辅以严格的耕地质量验收，能够确保耕地总量 不减少、质量不降低，有利于加强耕地保护。四是让边远山区 的农民增加财产性收入，与城镇市民一样享受到工业化、城镇