行政信访法治化改革及其制度悖论-华东政法大学学报.PDF

华东政法大学学报 2018 年第 2 期 行政信访法治化改革及其制度悖论 卢　超* 目　次 一、信访法治化改革的制度面向与效果悖论 二、行政信访与诉讼机制之间的构造及效果差异 三、行政信访法治化改革的制度悖论 四、结语 摘　要　信访法治化改革一直被视为构建多元纠纷解决机制，实现行政信访、复议、行政诉讼等 各类救济机制之间协调配合的改革突破口。尤其是近年来，中央围绕信访法治化进程从程序建制、信 息化建设以及清单渠道分流等制度面向出台了一系列政策文件，然而，这些法治改革举措在自上而下 的政策传导过程中遭遇了诸多制度悖论。信访救济的法治化趋势不仅可能会给基层治理模式带来冲 击，更可能形成群众路线与法治主义之间的内嵌冲突，如何处理信访法治主义与群众路线之间的制度 张力，并无损信访制度对于政治合法性的续造功能，将是行政信访法治化改革的棘手议题。另外，从国 家救济体系的角度观察，相比于行政诉讼等传统司法救济模式，对于当事人的渠道选择倾向而言，行 政信访体现出明显的制度竞争优势，从而导致各类救济渠道之间的比例失调，信访法治化改革应当具 备一种国家治理体系构造的整体思维，行政信访的后续改革亟须各类司法救济渠道自身制度能力的 提升配合。 关键词　行政信访　程序建制　群众路线　制度悖论　项目制 信访作为当代中国特有的权利救济制度装置，其在不同历史时期扮演了多重的功能角色，社科学 界历经多年对此已有纷繁浩叠的研究成果。〔1 〕近年来随着中央全面推进依法治国的战略部署，信访 法治化改革这一关乎国家转型政治秩序的历史难题，重新被推至政策议程的风口浪尖。一方面，十八 *　卢超，中国社会科学院法学研究所副研究员、法学博士。感谢外审专家与责任编辑提出的若干宝贵意见，当然文责一概自负。 本文系天津市哲学社会科学规划项目“社会稳定风险评估程序的基层实践研究”（项目号Z的阶段性研究成果。 〔1 〕　关于信访研究的跨学科综述可见，冯仕政：《老问题、新视野：信访研究回顾与再出发》，载《学海》2016 年第2 期。 106 　卢　超　行政信访法治化改革及其制度悖论 届四中全会所作《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步强调了信访法治化改革的 重要性，并旨在将其锻造为多元纠纷解决机制的一环，形成与行政裁决、复议、诉讼等法定装置相衔接 的立体救济体系；另一方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突 出问题的意见》中再次强调了群众工作对于信访工作的统领作用，可以说群众路线依然是信访制度运 转之纲举。与之相配套，近年国家信访局围绕中央的改革精神，集中出台了大量的规范性文件，这些 新的改革政策侧重于信访程序化改革、信息化建设、分类处理清单以及群众满意度评价等机制上。 由于篇幅所限，本文所要讨论的核心议题主要集中在如下几项：围绕信访程序化、信息化、分流清 单建设的法治改革机制究竟在实践中能够有多大的改进功能？如何处理信访法治化改革中群众路线 与法治主义之间的内在张力？考虑到乡土社会与基层治理的特殊性，信访法治化改革是否需要考虑 到不同科层体系对于信访制度的差异性需求？作为多元纠纷解决机制的一环，信访救济渠道的改革 分流是否考虑到了行政诉讼、复议等法定装置的制度承受能力？国家中心主义的改革视角是否遮蔽 或忽视了公众的渠道选择及其背后的制度动因？本文的论证布局将围绕这几项核心议题而展开。 一、信访法治化改革的制度面向与效果悖论 （一）信访法定程序化建制及其实践效果 长久以来信访救济中的越级上访现象，给上级政府尤其是中央政府带来了严重的社会秩序压力， 针对实践中大量存在的越级上访以及信访救济程序的不规范运作，信访法治化改革的一个重要走向 便是强调程序化建制，通过科层化的法定程序疏解信访救济给各级政府带来的秩序冲击。其实早在 2005 年的《信访条例》中便对信访三级终结程序以及逐级上访的程序要求有了初步的规范，但这种对 逐级上访的规则建制并不够精细明确。 2014 年国