从国家意志到行政法治——在法律与政策关系上的泛法律观.docx

第7卷第5期中国地质大学学报(社会科学版)VoL 7 No．52007年9月Joumal of ChjIla UIliversity of Geosciences(social sciences Edition)sep．2007从“国家意志到“行政法治——在法律与政策关系上的泛法律观郑敬高，田野(中国海洋大学政法学院，山东青岛266100)摘 要：不能正确说明法律与政策的关系．法律与政策混同，这种现象在法学领域是。泛法律化”．在政治学领 域是“泛政策化”，两者具有相同的问题属性。产生泛法律化的原因，一方面是因为错误的政策观念， 对我国执政党政策和国家法律之间的现实关系不能给予正确的解释，并且习惯于把政策策略化；一方 面是不能从功能价值、工具属性和主体分析上将法律与政策区别开来．导致法律的矮化。法律规范在 一定意义上构成政策空间的制度约束，政策空间即政策主体进行政策选择的自由度，在严格的法理逻 辑上，行政机关为履行其行政职能而制定的规范性文件应该属于政策的范畴。“行政法治”是指合法的 行政，而不能解释成用行政法去行政。关键词：法律；政策，泛法律化；行政法治中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1671一0169(2007)05一0099一05法律与政策的关系问题是长期困扰我国理论界 善或法律技术所不及的领域发挥作用的东西。政策 的一个问题。20世纪50年代，政策被理解为“统 究竟是抽象的规范还是在一种受具体法律规范的行 治阶级为进行阶级斗争和国家领导”而制定的“方 政主体的自主行政决策，法律理论上的这种自相矛 针和路线与方式方法，，[u。政策与法律关系上的高 盾也许正是当下中国法律人的一种“狡计”。一方 低论、大小论、主从论、等同论这“四论”在我国 面把政策抬得很高，以至被虚化在一般规则系统之 法学理论和司法实践中曾长期居于统治地位[2]，政 外；一方面把政策贬得很低，低得不足以作具体行 策高于法律、法律从属于政策的思维方式十分流 政行为的依凭来对待。抬高和贬低都是一样的后行，实践的结果是法律文明的发展遭受严重挫折。 果：政策或者需要转化为法律工具，或者干脆被法 进入80年代以后，政策与法律的关系被重新定位， 律取消，只有法律才有使用价值和制度文明上的意 法制建设受到高度重视，但对法律与政策在本质和 义。“从严格依法行政的角度上讲，无法律即无行 功能上的区别仍然没有令人信服的阐释。论者多从 政，所以一切行政关系都应变成行政法律关 制定机构、调整范围、表现形式以及实施方式等具 系。[‘]@非法律的工具(如政策)至少在“应然” 体方面解释两者的不同，但在抽象的归纳中则仍然 的层面是应该被否定的。这是一种“泛法律化”的 离不开“政策是法律之母”，“政策是法律的灵魂， 倾向，它使得在法制建设的实践中许多属于政策层 法律是政策的定型化”、“政策与法律是内容和形式 面的东西被纳入法律的范畴，模糊了法律不同于政 的关系”等思维定式[3](P1-2∞。策的特有品性，实际上是损害了法律的尊严。在当前的法学研究中存在这样一种看似矛盾的 与“泛法律化”异曲同工的是政治学与行政学 现象：一般的法学理论常常将政策解释为高于法律 领域的“泛政策化”。行政学鼻祖伍德罗·威尔逊 并指导法律实践的一般性规范；而在具体法律部门 直接认为政策就是法律和法规[5](M。国内的政策 的研究领域，政策则被当成低于法律、因制度不完 科学教材大多将政策定义为“行为准则”，“是一系收稿日期l 2006一09．27作者简介。郑敬高(1956一)，男，湖北仙桃市人，教授．硕士，研究方向，政治学与行政管理理论．田 野(1981一)，女，内蒙古科左中旗人，硕士研究生。研究方向。行政管理．万方数据lOO中国地质大学学报(社会科擎版)2007年9月剐谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总 修建三峡大坝之类的决定，可以称志为国家意志， 称。，，[6]帆∞有的干脆就说：“关予公共政策的精确定 但不能简单地称之为国家法律，至少不是我们通常 义在理论上并没有多少重要的意义，在实践上更没 当作一般裁度纛规建来讨论的法律。执政党逶避挠 有多少实际的意义。蚪c7]t脚“泛政策化”和“泛法 掌国家政权而将自己的意志转变为国家意志，大多 律化’’具有相同的问题属性，即混同政策与法律， 数情况下都属予非法律意志的国家意志范畴，否 无法说清楚政策与法律的关系，其结果是理论纛实 魏，翔俺在具俸豹公共职麓部门、各级地方政府等践的双重尴尬：无法说明法律和政策的本质区别， 公共权力机关实现党的领鼯就会成为问题，我们总对国家和社会生活的哪些内容应该诉诸法律规范、 不能说基层党支部要把支部的意志变成法律后才能 哪些应该簿致策来调节不能给予辩学静说舞；黯政 实现党麓领导。歪嚣秀“