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“土地换保障”城市化进程中失地农民保障措施 　　[摘要]城市化进程加快，农业用地流转，失地农民权益受侵害，矛盾日益凸显。本课题组通过对草桥村失地农民保障状况及满意度的实地调查，归纳出当地的成功特色及经验：自主开发建设；创新股权机制；土地换社保。并提出失地农民保障措施的可行性建议：落实住房保障；推行逢征必保；开辟多渠道就业；推行土地入股；采取混合的安置模式；规范征地程序。 　　[关键词]失地农民；保障措施；草桥村；政策建议 　　[中图分类号]D089　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2426(2011)07－0030－03 　　 　　近年来，伴随城市化、工业化、现代化的快速推进，大量农业用地转为建设用地，失地农民群体由此产生。目前全国失地农民已近5000万人，根据我国城镇化发展速度以及建设用地需求预测，到2020年失地农民数量将超过1亿。然而，现行的对失地农民的征地补偿政策往往难以与经济发展相适应，他们的权益受到了极大的侵害。第一，经济保障水平低。目前，失地农民获得的土地补偿金远远低于政府从中获得的巨大经济收益，有限的失地补偿和劳力安置费难以发挥其保障功能。征地所获的补偿费普遍上只能维持一户家庭3－5年的基本生活，根本无法解决大多数农民的长期稳定生活出路及养老问题。第二，社会保障缺失。由于政府对被征地农民的安置方式大多是以一次性货币补偿为主，因而，失地农民在获得货币形式的经济补偿后难以享有社会保障。目前很多失地农民基本被排斥在社会保障制度范围之外。加之市场就业竞争激烈、企业招工门槛高以及吸收就业能力减弱等原因，导致了失地农民再就业困难，生活每况愈下。由此带来的结果是有相当一部分被征地农民处于“耕无其田、业无所岗、保障无份”的困难境地。第三，征地过程中民主程度低。目前很多地区在征地过程中存在信息不公开、暗箱操作等问题。尽管国家相关法律规定了政府的权利范围，但其在征地问题上的垄断地位导致农民丧失话语权。由此可见，对于因城市扩张而造成的社会问题，政策制定和执行者往往有见物不见人、以强凌弱的倾向，在这场政府、村集体、土地使用者与农民之间的博弈中，农民始终处于弱势地位。失地农民数量的激增与失地后农民丧失话语权、就业艰难、无经济保障的鲜明对比，反映了失地保障措施的局限性，以及失地农民生存状况的脆弱性。北京市丰台区草桥村在解决失地农民保障问题上作出了表率，当地科学的保障措施解决了失地农民的住房、就业、社保等一系列生活问题，充分做到了让利于民。鉴于此，本课题组选取草桥村作为调查对象，以此探讨当地失地保障措施的特色和成功经验，并提出完善失地保障措施的政策建议。 　　 　　一、草桥村失地农民保障状况及满意度调查 　　 　　本课题组对北京市丰台区草桥村失地农民进行了抽样调查。并采用“结构式访谈为主、非结构式访谈为辅”的方式，共收集有效访谈记录30份。调查样本构成中，50岁以上21人，40－50岁6人，30－40岁2人，20－30岁1人。调查对象均于1994年草桥旧村改造中失去自留地的农民。 　　 　　(一)土地征用前草桥村民保障状况。 　　草桥村紧邻西南三环路，地处城乡结合部，上世纪90年代中期，草桥3.98平方公里辖区范围内，本村村民有3700多人，当时的草桥村环境污染严重、经济发展滞后、村集体的财政能力有限，难以支付村民足够的生活保障。同时，土地一定程度上担负着养老和就业的功能，因为土地的存在，村集体无需提供村民过多的生活保障。上述两个原因，使得当地村民在土地征用前未获得或者获得极低的生活保障。调查显示：30名村民中，仅有12人(40％)获得了村集体提供的生活保障，包括养老保障、医疗补助、困难补助、生活补贴等。其余18人(60％)未获得任何保障。事实上，随着90年代市场经济的飞速发展，村民外出打工的人数增加，人们的收入逐渐多元化，在北京这样的发达城市，家庭土地的使用率下降，土地所肩负的养老、就业功能逐渐减弱，村集体提供的生活保障对于村民的意义表现得更为突出。在问及村集体提供的保障对家庭的影响时，50％的村民认为“一定程度上提高了生活水平”；16.6％的村民认为“提供了基本的生活保障”；25％的村民认为“有些许影响，但不明显”；8.3％的村民认为几乎没有任何影响。由此表明，土地征用前，村集体提供的保障水平与村民对于生活保障的需求是不对等的。 　　 　　(二)土地征用后草桥村民保障状况 　　草桥村于1994年进行旧村改造，率先进行了一场自主开发建设的尝试，解决了失地村民的生存发展问题。首先，草桥村民由简陋的住处搬上了楼房，享受到了“城里人”一般的生活。30名受调查者中有28名被转居上楼，转居上楼率高达93.3％。其次，草桥村成立自己的实业公司，不仅安置年轻的村民就业，也将其纳入了城镇社会保障体系。经调查，30名