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《预算法》修订误区 　　《预算法》的修订已经列入全国人大的议事日程，由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法》修改稿已经完成，并向社会各界征求意见。曾听一位高级别的政府官员说，到目前为止尚没有出现一个因违犯《预算法》而受到起诉的案例。这从一个侧面反映出现行《预算法》的问题，它只是确定了一些抽象原则，但在具体层面却缺乏明确的法律界限，因而不具有法律的权威性和可操作性。修订后的《预算法》会怎样?这确实是一件大事，在它成为正式的法律之前，有必要进行广泛的讨论和审慎的思考。 　　 　　国家、政府和人民 　　 　　《修改稿》中有关立法宗旨的条款与现行《预算法》完全相同，具体表述为：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。” 　　《预算法》必须“根据宪法，制定本法”。中国《宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”同时还规定，各级人民政府是各级人民代表大会的“执行机关”。《宪法》对人民、人民代表大会以及政府三者之间的关系规定得非常明确，人民是国家权力的本源，人民通过其代表机构来管理政府。《预算法》必须将《宪法》的这一基本精神明确体现在《预算法》立法宗旨的条款中。 　　我反对在《预算法》中用笼统的“国家”一词来代替《宪法》所确认的人民、人代会和政府之间的三者关系，因为这在法律上是含糊不清的。这种含混很容易发生概念的转换。 　　究竟谁管谁，管什么，法律上必须把话说明白。公民以及各级人大在预算过程中的权力和能力能否得到应有的法律保障是预算修订的关键。 　　 　　“公开”不是句空话 　　 　　预算信息的公开和透明是公民和人大履行职责的前提条件。现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。《修改稿》增加了一个条款：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”这是一个进步，应该予以肯定。我关心的是这个条款是否真正具有法律效力，能达到预算信息公开的目的。 　　如果不清晰地划出“公开”的法与非法的界限，法将不法。必须在条款中明确规定预算公开的时间、内容、方式等各环节的法律底线，基本原则是要满足公民和各级人民代表大会在预算全过程中有效行使权力和履行职责的信息需要。 　　 　　“部分”不能当作“全部” 　　 　　《修改稿》新增条款对预算的完整性做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”，比现行《预算法》有了些进步。 　　然而，《修改稿》在随后的条款中规定：“预算收入包括：(一)税收收入；(二)依照规定应当上缴的国有资本收入；(三)政府性基金收入；(四)行政性收费收入；(五)其他各项政府收入。”这个表述将相当一部分收入排除在预算之外，“全部收入”已不存在。 　　首先，“事业性收费收入”没有列入预算收入。这是政府所属的事业单位收入的一个十分重要的部分，缺少了这一块，公共预算的收入就是不完整的。 　　其次，社会保障收入没有列入预算收入范围。既然规定了社会保障预算是各级政府预算的一个组成部分，为什么在预算收入范围中没有列出社会保障收入?是《修改稿》的技术性差错还是考虑将这笔收入做预算外处理?如果是后者，那么社会保障预算收入的完整性又从何说起呢? 　　第三，国有资本经营预算的收入只是“依照规定应上缴的国有资本收益”，未上缴的国有资本收益被划出了预算收入。我国目前绝大部分国有资本收入是不上缴预算的，这样，“全部收入”只是一个零头了。 　　尽管各种收入其来源、性质以及用途有所不同，管理方式也不尽相同，但从本质上来说，它们都是政府的收入。《预算法》必须明确规定，政府的全部收入和支出，不论上缴与否，不论归列入什么账户，不论由什么部门、单位、机构来管理，都必须不折不扣地全部纳入预算报告和监督体系。 　　 　　人大审批权不应受限 　　 　　《修改稿》对预算编制增加了新的条款：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项。”这一条看似对政府编制并提交人大的预算提出具体要求，但实质上却不适当地限制了人大的权力，为政府行政部门使用资金以过大的自主决定权。 　　按《修改稿》规定“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”。什么是“重点支出”?《修改稿》没有规定，界定“重点支出”实际上就成了行政部门权力。 　　需要了解一下“款”的具体内容，看一