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对公共治理理论政治学解读 　　 　　【摘要】从政治学角度看，公共治理理论有三个层面的基础。公共治理的个人层面基础是个人自由，制度层面基础是有限政府，社会层面基础是公民社会。对于有着迥异于西方的传统、面临着不同于西方问题的中国来说，公共治理理论总体上不能移植，至少现在还不适合。 　　 　　【关键词】公共治理个人自由有限政府公民社会 　　 　　公共治理的个人层面基础――个人自由 　　从公共治理理论兴起的背景来看，政府失灵是其一个主要原因。西方自由资本主义时期的市场失效为政府全面干预经济和社会公共事务提供了空间。而政府干预的一个直接结果是政府权力和职能的无限膨胀。随着上世纪70年代西方国家经济“滞胀”的出现，哈耶克、弗里德曼等人则重新回到古典自由主义，反对政府过度干预，并发展出一整套关于“政府失灵”的理论。因此，在理论渊源上，新古??自由主义哲学、政治学和经济学为公共治理理论提供了坚强的后盾；而在价值层面上，公共治理理论可以看作是对西方古典个人自由的回归。 　　古典自由主义的消极自由观和国家观认为政府权力和个人权利是一种此消彼长的关系，最容易侵犯个人自由的就是掌握公共权力的政府。为了保障个人自由，必须限制政府权力。公共治理理论强调治理主体的多元化，发挥市场的作用，挖掘第三部门的治理潜力，高度重视自组织网络的自主治理等等，这些理念都必然要求要限制政府权力、反对全能政府。公共治理理论之所以重返古典自由主义的消极自由观，主要原因就在于西方的福利国家导致了政府权力的扩张，侵犯了个人自由： 　　首先，福利国家为了实现分配正义，必然要扩张政府权力，从而侵犯了个人权利，不利于市场的自由竞争。新古典自由主义的主要代表哈耶克认为，私有制和市场竞争是维护个人自由的必要条件；至于分配正义，则被他视为正义观念滥用的结果，追求结果平等的分配正义必然是和市场的自发秩序和个人自由格格不入的。其次，福利国家造成了行政权力即狭义的政府权力的扩张和膨胀，破坏了分权与制衡原则。二战之后，福利国家普遍盛行的一个直接后果就是行政权力的一权独大。国家越来越被行政权所主导，社会普遍福利的要求为行政权摆脱立法权和司法权的制约提供了正当理由。摆脱了权力制约的一权独大的行政权很容易侵犯个人自由。最后，行政权的扩张导致了政府官僚主义的兴起。只有依靠作为代表工具理性的官僚制，行政执行才能获得理想的高效率。而官僚制，作为一种“理想类型”，其基本特征是专业化、权力等级、规章制度和非人格化，官僚制的过度发展妨碍了民主参与①，损害了个人自由。公共治理所强调的参与与合作、授权给社会和基层官员、治理主体的多元化，目标就是更大的个人自由。 　　公共治理的制度层面基础――有限政府 　　为了克服治理失效问题，不少学者和国际组织提出了“元治理”（meta-governance）的理念。所谓“元治理”即“‘自组织的组织’的问题”，政府元治理的责任是建立指导各种不同自组织的共同世界观并确立有利于稳定主要行为主体的大方向、期望和行为准则。② 　　“元治理”的政府必然是有限政府。公共治理理论视野下的有限政府理念具有三重涵义：第一，相对于个人权利而言，政府权力是有限的。这是有限政府最基本的理念，即个人权利先于政府权力而存在。个人权利是因，政府权力是果；个人权利是目的，政府权力是手段。个人权利构成了政府权力不可逾越的界限。为了保障个人权利，政府权力不但受到个人权利的限制和制约，还必须受到分权与制衡的宪政制约。第二，政府的理性能力（主要是政府官员个人）是有限的。与统治行政所奉行的完全理性相对，公共治理理论奉行人的理性的有限性。即只要是人，都是有限理性的，人的理性不可能是万能的。正因为政府精英以至于所有人的理性都是有限的，所以要推行有限政府。这种有限政府与古典自由主义时期的有限政府不同，其强调的是政府不再以强制为权力运行的主要手段，而是强调协调、合作与共同治理。第三，政府权力的有限性和政府理性能力的有限性决定了政府职能和政府能力是有限的。政府只应限于维护公共利益，不能过多地干预私人事务和社会自治领域，并且不要指望全面控制社会。但这样的政府的实现前提是有一个强大、成熟的公民社会。 　　公共治理的社会层面基础――公民社会 　　对于公民社会而言，传统的“国家―社会”的二分法，强调的是国家和社会之间的对立，主张社会对于国家的独立性、自主性。公共治理理论兴起以后，大多数学者开始摒弃这种传统的二分法，而采用“国家―公民社会―市场”三分法。③一方面，对于公共治理而言，公民社会组织的发展壮大是治理理论兴起的一个基础，一个发育健全、独立自主的公民社会是治理的社会根基，因为无论是个人自由，还是有限政府，都以发达的公民社会为前提。公民社会复兴的表现就是自组织网络的勃兴。自组织及自组织网络具有以下特点：首先，自组织及