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我国政府投资项目绩效审计的困境及出路 　　【摘要】 当前我国政府投资项目绩效审计的困境主要是现行审计管理体制和有关的法律、法规建设滞后。文章提出在各级人民代表大会之下设立政府投资项目审计监督委员会实行绩效审计，而现有的政府审计机关依然定位于政府的内部审计，对政府投资项目实施跟踪审计，在此基础上开展其绩效审计活动，并通过完善的法律、法规来保证。 　　【关键词】 政府投资项目； 绩效审计； 跟踪审计； 审计管理体制 　　 　　政府机关审计职能的强化，尤其是近几年在重大政府投资项目领域实行的跟踪审计，使政府投资领域的严重违法乱纪等经济犯罪在逐渐减少。但是，政府投资项目的立项决策不科学，结构不合理，建成后不能运行、使用而造成资产闲置，甚至报废毁损等绩效低下问题依然突出。用最少的投入获取最大的效果，是科学发展观战略的客观要求，也是政府、社会公众普遍关心的问题。在我国政府投资项目中实行绩效审计，能够遏制国民经济发展中长期存在的高速度低效益问题，也符合资源节约型政府和社会的建设要求。然而我国政府投资项目绩效审计在解决这一问题的发展历程中并不平坦。 　　 　　一、政府投资项目实行绩效审计的困境及其分析 　　 　　目前，真正的政府投资项目绩效审计还没有在我国全面展开，因为我国的审计理论和实践还存在不少困境，制约了其活动的开展。 　　（一）我国绩效审计的地位不明确制约了政府投资项目绩效审计活动的开展 　　目前审计人员虽然在审计严重违纪违规、经济犯罪行为时可以理直气壮地提交纪委、检察等法办机构查处，但是对于政府管理责任造成的失误及低效率等问题则由于受制于政府管理者而无法也不便追究，因为我国《审计法》对此未予专门的授权。修订后的《审计法》除了在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督外，并没有在审计职责中对绩效审计职责作出规定。绩效审计的法定目标，审计程序，公开、公示、追究制度也没有明确规定。虽然《审计法》在第二十二条也规定了“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进???审计监督，”但侧重于对政府投资的预算和决算进行审计，这与绩效审计侧重于政府投资的效益、作用的审计内容有很大的差别，在涉及一些经济问题的绩效审计当中很不全面。我国绩效审计的地位不明确制约了政府投资项目绩效审计活动的开展。 　　（二）现行审计管理体制阻碍了绩效审计的开展 　　政府投资项目涉及决策、规划、设计、招标、采购、施工、监理、资金拨付与使用、运营等诸多环节，涉及我国政府众多部门的监管。如发展与改革委员会负责项目的立项、审批及招投标，其内部设有重大项目稽查处；财政部门负责项目资金的拨付与财务管理，其内部设有监督检查处；建委负责项目的设计、建设与监理的管理；审计机关负责审计资金运用的监督；主管部门负责项目的运营等。然而目前的状况是：由于存在多头监管、责权划分不明确、部门之间配合不协调、责任落实不到位造成监管失控，各级行政长官在面对社会公众的舆论压力时不得不寄希望于审计机关，要求其对政府投资项目进行跟踪审计。 　　我国审计机关与其他政府部门同属于政府机构，这种行政型的审计体制产生的同级关系，使得审计机关的跟踪审计活动又局限于采购、施工、监理、交付使用等建设过程环节，主要对其进行合规性的财务审计，而不便于对事前的决策、规划和设计及事后的运行进行评价。如审计监督的主要对象发改委既是计划编制者，又是计划执行者，因缺乏内部制衡机制，对其绩效审计谈何容易。另外面临一些可能对本级政府的声誉产生不良影响的问题（如政府决策、环境污染、运行效果等）时，政府审计机关就可能难以保持其应有的客观、独立，尤其是在审计结果公开等方面往往不得不屈从于领导的压力。因此，现行审计管理体制下，审计机关难以依照国家法律、法规的规定，独立行使监督检查权，只能迁就变通，成为本级政府维护区域利益的工具，很难保持超然的第三方地位。目前普遍实行的政府投资项目的跟踪审计正是这种迁就变通，防止违法违纪行为发生的应急方式，但只能在代价高（主要是监督成本）、水平低的层次上进行。千丝万缕的利益联系削弱了各级审计部门对各级政府部门的绩效审计和监督作用，这正是制约中国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的体制性诱因。 　　（三）有关的法律、法规建设滞后 　　目前，有关政府投资项目绩效审计的法律依据主要是《中华人民共和国审计法》第二条提到的“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”和《审计机关国家建设项目审计准则》审计署第3号令第22条提到的“审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计时，应当依据有关经济、技术及社会、环境指标，评价国家建设项目投资决策的有效性，分析影响投资效益的因素”等。2010年5月1日起施行的《中华人民共和国审计法实施条