我国金融监管者问责制度检讨与反思.docVIP

我国金融监管者问责制度的检讨与反思 　　[内容摘要]通过对现行金融监管者问责规范性文件的梳理,可 以透视出我国金融监管者问责制度存在法律缺失、规则不周等问题。造成这些问题的原因包 括问责理念存在缺陷、金融监管制度设计不科学、法律机制选择中缺乏公众参与机制。为此 ,我们必须重新审视金融监管者问责的理念,着重完善以立法机关、行政机关、司 法机关、其他利害关系方及国际金融组织和同行为问责主体的问责制度。 　　[关键词]金融监管;监管机构;问责制度 　　 　　一、金融监管者问责制度缺失的现状 　　 　　(一)对与金融监管者问责相关的规范性文件的梳理 　　市场经济是法制经济,法制经济必须立法先行。为了建立和健全我国的问责制度,实现真正 意义上的法制政府和责任政府,自1989年以来,我国从中央到地方纷纷出台了一系列问责方 面的规范性文件。其中有代表性的有,2003年8月我国首部关于行政问责的地方性规定《长 沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台,被认为是地方政府问责制度建设的开端。2004年 11月,《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》的出台,标志着浙江在全国 率先建立“庸官问责制”。2004年3月,中共中央出台的《党政领导干部辞职暂行规定》,该 规定对因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等情况作出了较详细的规定。2005年7月 ,国务院发布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》,该意见对评议考核的主体、评议 考核的内容及方法做出了相应的规定。2006年1月1日生效的《公务员法》,从法律层面确认 了问责制的合法性。2009年5月22日,中共中央政治局审议并通过了《关于实行党政领导干 部问责的暂行规定》。这是我国第一部中央层面上针对党政领导干部问责的专门规定。它明 确了问责的目的、基 本原则、主要对象,规定了 问责的具体情形、基本程序和救济措施。 　　在金融监管者问责的相关文件中,首先,在法律层面上,以《证券法》为例,《证券法》对 证券监管机构问责的内容包括:(1)透明度。《证券法》第23条和第184条规定证券监管机 构应公开股票核准发行程序及其制定的规章、制度和处罚决定。(2)审计问责。第9条规定 ,国家审计???关依法对证券监管机构进行审计监督。(3)法律责任。第227条、第181条和 第228条列明了证券监管机构工作人员违反法律规定应被追究法律责任的情形。(4)法定职 责。第179条列举了证券监管机构在对证券市场实施监管中应履行的8项职责。(5)行政复 议和行政诉讼。第235条规定当事人对证券监管机构或国务院授权的部门的处罚不服,可以 依法申请行政复议,或依法直接向法院提起诉讼。(6)第187条规定证券监管机构的工作人 员不 得在被监管机构中任职。其次,在部门规章方面,中国保监会2006年1月发布的《中国保监 会保险监管问责制试行办法》,共有16条,其中解释了什么是保险监管问责制,规定了保险 监管问责的对象、原则、方式,保险监管问责的情形、调查期限、申诉事由等事项。2006年 ,银监会也出台了《银监会工作人员履职问责暂行办法》和《银监会工作人员违反廉洁从政 从业规定处理处罚暂行办法》等规定,对银行业监管问责做出了相应的规定。 　　(二)一个简要的评价――基于缺规少矩的视角 　　建设社会主义法制社会注重的不是法律数量的多少,而是制定的法律是否为良法,是否对社 会秩序的构建,公众对法律的信仰以及法律的公信力的树立有积极作用。从目前来看,我国 已创制了 大量的与金融监管者问责相关的规范性文件,貌似已经解决了“有问责之事,无问责之法” 的困境,但是法律的缺失、规则的不周使我国金融监管者问责制度处于一种缺规少矩的状态 。 　　其一是法律的缺失。从以上对与金融监管者问责相关规范性文件的梳理可以看出,我国对金 融监管者的问责主要以政策性文件为主,仅有的几部法律涉及的相关条文也不过寥寥数条。 尽管我国的金融监管机构是国务院领导下的参照公务员管理的事业单位,参照 公务员管理的单位,意味着党的政策文件同样适用于金融监管机构的相关人员,但政策的特 点在于它的适用范围较窄,主要适用于行政系统内部,表现的是一种纵向的等级关系,而非 横向的平等协商关系。法制社会中人与人之间的关系,主要表现为一种横向的平等关系,如 果只有不平等的等级关系,这显然不符合法制社会的应有内涵。事实上,我们只从这些文件 的外观就可以看出,这些文件很难承载起金融监管者问责的大任。如,《党内监督条例(试 行)》共有5章,47个条文,其中涉及问责的内容仅有10条;从语言的运用上,大多是宏 观的叙事性语言,缺乏法律语言的严谨性。此外,相关的部门规章大多冠以“试行”、“暂 行”的名号,这可以显示出制定者严谨和求实的态度,但如果某规章在数年以前就已经发布 ,到今