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统筹城乡发展的内涵与财政政策选择 　　学习“十七届三中全会”精神笔谈　　马　骁　刘锡良　刘方健　胡小平　张宁俊　彭克强 　　 　　统筹城乡发展的内涵与财政政策选择　　马　骁 　　 　　党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足国际政治经济形势，依据我国经济改革进程，尤其是我国农村改革所面临的机遇与挑战等实际，高瞻远瞩地明确了我国在2020年以前推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，这充分反映了党和政府统筹城乡社会经济发展、解决“三农”问题、建设和谐小康社会的坚定信心。 　　《决定》关于统筹城乡社会经济发展的战略选择既决定于农业的重要地位和农业发展的实际，又决定于国家综合国力的提高。首先，“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局”，“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康”。其次，“我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作与竞争正面临新的格局，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”，如农村经济体制依然不完善，如何形成既能保障农民权利与利益、发挥家庭经营积极性，又能有效提高农民收入的制度体系尚不健全，像农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、现代农村金融制度、促进城乡经济社会发展一体化制度和农村民主管理制度都有待建立与完善；农业基础仍然薄弱，农业发展方式依然粗放，农业的集约化生产还远未形成，农业综合生产能力亟待提高；农村发展仍然滞后，农村社会事业和公共服务水平较低，农村民主法制建设、基层组织建设和社会管理任务繁重；农民增收仍然困难，城乡居民收入差距扩大，不利于和谐社会建设。最后，国家综合能力大大提高，工业反哺农业、城市支持农村的物质技术条件业已具备。“我国总体上??进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。 　　统筹城乡社会经济发展是指以全面实现小康社会为总目标，改变“城乡分治”的传统思维方式和政策范式，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，建立健全以工促农、以城带乡长效机制，确保城乡社会经济的协调和可持续发展，缩小城乡差距，促进社会持续和谐。具体讲，我们认为统筹城乡社会经济发展的主体是各级政府；统筹的对象是城乡社会经济发展，包括统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，统筹城乡公共产品与服务的供给；统筹城乡社会经济发展的关键是加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村；统筹城乡社会经济发展的直接目标是推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，极大地改变“城乡分治”所形成的二元经济结构和社会结构、促进社会和谐；统筹城乡社会经济发展的长远目标是全面实现和谐的小康社会并使之可持续发展。 　　统筹城乡社会经济发展，政府虽然是主体，但客观存在着政府与市场的分工与合作，市场依然是资源配置的基础，政府应当只做那些统筹城乡社会经济发展必需的而市场不能做或市场做不好的事。因此，统筹城乡社会经济发展，政府财政首先必须为支持与保护农业提供足够的财力保障，核心是完善支持与保护农业的财政制度。按照《决定》精神，一是要进一步健全农业投入保障制度，以形成农业投入稳定增长机制；二是充分发挥财政在国民收入分配中的作用，通过健全农业补贴制度、扩大补贴范围、提高补贴标准，加大对农民的直接补贴力度，以有效增加农民收入、增强惠农政策的实效；三是健全农产品价格保护制度。核心是在充分发挥市场手段在农产品价格形成中的作用的前提下，健全农产品最低保护价政策与国家专储收购政策，为农产品生产的基本收益提供切实保障；四是健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护基本农田、草原、森林、河流等自然资源和农业物种的激励机制，确保农业农村经济持续稳定发展。其次，政府财政必须主导农村公共产品与公共服务的供给。一是合理划分不同层级政府的职能，完善公共财政体制。城乡差距不仅表现为城乡居民的身份不同和收入差距，而且表现为农村公共产品与公共服务的供给长期主要依靠农民集体供给。造成这一结果有认识上的原因，也有制度上的原因。我们必须正确认识公共产品与公共服务的非排他性与非竞争性。公共本身是一个有弹性的概念，根据效益的外溢范围的大小可以把公共产品与服务区分为全国性公共产品与公共服务、地区性公共产品与公共服务和准全