代建制政府投资项目管理新模式.docVIP

代建制政府投资项目管理的新模式 　　一、代建制的含义和实质 　　 　　代建制，是指政府通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位的管理模式。 　　代建制改变了政府投资项目管理的旧有方式，其实质是使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离，互相制约，政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力。代建制的实行意味着行政权利从政府投资项目管理领域退出，通过市场方式整合社会专业资源，以社会化参与建立的新型约束机制减少“寻租”和腐败空间，克服“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）现象，改善政府对建设项目监督绩效，提高投资效益，最终实现政府投资项目的社会福利职能。 　　 　　二、传统的政府投资项目管理模式与代建制的比较分析 　　 　　 传统的政府投资项目管理沿袭了计划经济体制下的模式，即由建设单位提出项目建议书和可研报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。上述管理模式在计划经济时期物资贫乏的时代为我国经济建设顺利开展做出了重大贡献，然而许多研究表明，随着社会主义市场经济改革的深入这种管理框架已不能发挥出有效管理政府投资项目的作用，在实践中的弊端日益暴露： 　　（1）投资失控，“三超”现象突出 　　由于建设单位大多又是使用单位，为增加自身利益往往要求设计单位提高设计标准，在工程实施阶段随意更改投资规模。导致我国政府投资项目真正按计划投资完成的很少，多数超过预算20%-30%，超过1-2倍的也屡见不鲜。而且，因为设计单位和监理单位的取费都是按照造价比例提取，往往都乐意满足业主要求。另外，政府完全承担投资风险，使用单位只受益无风险，而且几乎是超过投资越多收益越高。 　　（2）机构重复设置，管理水平低下 　　目??，大量政府投资项目是由建设单位自行组建临时性项目管理班子，“项目开了搭班子，工程完了散摊子”，这种小生产方式不仅造成了机构重复设置，社会资源的大量浪费，而且不利于专业知识的积累，“只有一次教训，没有二次经验”。再者，临时性的项目管理组织领导人一般都由单位或行政的领导担任，人员参差不齐，缺乏必要管理知识和经验，很难顺利完成项目的组织和协调。 　　（3）政府监督失效，腐败丛生 　　在政府项目投资项目实施建设过程中，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府有关部门既是建设者，又是监督管理者，既当运动员又做裁判员，致使监督职能完全失效，甚至缺位。往往没有明确的法人，缺乏投资责任约束机制。而且，行政权力直接介入工程项目的实施，又缺乏有效的监督机制，给权力“寻租”和腐败滋生创造了空间，“大楼建起来，领导倒下去”的现象时有发生。 　　与传统的政府投资管理模式相比，代建制突出体现了一下优点： 　　（1）社会化参与的新型约束 　　对政府投资项目实行代建制，通过社会资源的参与实现“建、管、用”分离，构筑了投资预算的硬约束，代建单位不涉及项目竣工后的使用收益，从而在机制上减少了随意提高设计标准、扩大建设规模的可能；而且以委托合同方式将项目交给代建单位管理，以法律约束强化代建单位的投资控制。此外，通过社会化参与，理顺了政府投资项目中各方主体的责权利关系，促进了政府职能的转变，使政府真正成为项目实施的监督者，完善了政府投资项目管理的监督约束机制，能够有效遏制工程腐败发生。 　　（2）专业化管理的技术优势 　　对政府投资项目实行代建制，通过将政府投资项目交给专业代建单位进行管理，实现了建设管理专业化，整合社会专业的建设管理资源，利用代建单位的分工优势和专业经验，控制项目投资“三超”的发生，避免“自行建管”的非专业劣势，通过加强投资控制降低项目建设成本、提高投资收益。 　　（3）市场化运作的高效控制 　　以招投标的方式选择代建单位，充分发挥市场竞争机制的作用，降低项目管理成本，提高投资绩效，而且可以利用市场对资源的优化配置功能，实现社会资源有效合理配置。 　　 　　三、代建制的运作形式 　　 　　近年来，全国很多地方政府都在积极尝试政府投资项目管理体制的改革和创新，并进行了代建制一系列的试点工作。从表面上看，各地的改革措施形式各异，但实际上都是依据“投资、建设、管理、使用”分离和专业化管理的原则，试图建立组织科学、权责明晰、监管有效的政府投资项目管理体制和运行模式，规范政府投资项目管理，提高投资、建设和管理的绩效。 　　根据各地改革和试点的情况，主要可分为两种运作形式：一种是“政府集中代建制”，政府自己组织专门机