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整体治理视阈下大部制改革 　　摘要: 当前中国大部制改革已推进到地方层面,无论是横向的综合治理模式,还是纵向的产业化模式,都取得了巨大成效,但改革也面临诸多挑战。西方的整体治理理论可为我们提供有益借鉴,它所倡导的一些重要理念对于推进中国大部制改革不失为一种可选路径。 　　关键词:大部制;整体治理;职能整合 　　中图分类号:D64文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)30-0220-02 　　 　　一、中国大部制改革概述 　　(一)中国大部制改革的背景及内涵 　　改革开放以来,中国政府已进行了五次大的机构改革,使中国国务院部委由1982年改革前的100个削减为2003年的28个,但这五次改革更多关注的是机构的撤销与合并。十七大提出“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”,2008年大部制改革方案的确定昭示着中国第六次机构改革序幕的拉开,被视为政府改革的新起点、???突破。 　　所谓大部制,即大部门体制。按照业内专家的提法,为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本[1] 。此次改革更加适应市场经济管理需求,并与三分制和审议制相结合。通过三分制将决策、执行、监督分离归属,加强彼此间的制衡。一方面,在机构设置过程中,按决策、执行和监督分工,而非将职能相近的部门进行简单合并或撤销;另一方面,在部门内部,也按照“三权分立”原则进行分工,避免职能交叉、政出多门,并能加强有效地监督。同时通过审议制分散政府权力,扩大政治民主[2]。 　　(二)中国大部制改革的实践 　　1.中央层面的改革。中央层面的改革主要体现在“大能源”、“大交通”的设置上,裁撤建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部、国防科工委,调整重组后新建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。同时针对大部制可能带来的权力过于集中问题,在机构设置中按照决策、执行、监督相对分离的思路,加强权力制衡。 　　2.地方政府的改革。当前改革已推进到地方层面。地方政府的改革实际上有两种模式:横向的综合职能模式和纵向的产业管理模式。横向的综合职能模式是指将不同部门的职能加以整合,统一管理以实现各职能部门间的“无缝协调”。通过“综合”,将不同职能纳入同一部门管理,从而减少程序、提高效率。成都新组建的市交通委员会,将市交通局的全部职能,市政公用局的城市公共交通、客运、出租车,市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理,市经委的铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合,既管城又管乡,既管规划又管协调,打破了交通各自为政、多头执法、责任推诿的局面,初步形成了城乡一体大交通格局[3] 。而纵向的产业管理模式则是指同一类行政事务系统由一个部门一体化管理,避免多头管理。成都新组建的市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理,建立了一种综合性、全局性、系统性的城乡一体水务管理新机制,实现了水务管理的一体化,结束了“多龙管水”的局面[3]。 　　二、中国大部制改革面临的挑战 　　1.权力监督问题。大部制意味着可能出现一些“超大部门”,权力将更加集中,原来需多方协调的事项,现在在一个部门内就可解决。改革前各部门尚存在一定的相互制衡和讨价还价空间,改革后权力集中于一部门,可能导致“权力的滥用”。中国公民监督还很薄弱,体制内监督又存在诸多缺陷,权力的有效制约成为关键。 　　2.人员分流问题。随着各部门职能的有效整合,部分人员可能成为富余力量。如何合理分流,对于改革的纵深推进、减少改革阻力具有重要意义。20世纪80年代进行物资部门政府职能转变时出现的“官倒”,20世纪90年代改革出现的大量下岗职工等,都是改革中人员分流不合理所造成的。部分地区实行保留待遇或转为事业编制的方法进行过渡,但这些做法可能为今后进一步改革埋下隐患。 　　3.仅追求形式导致的1+1 　　2.政府职能的有效整合。整体治理的核心就在于其整体和全观性理念。如何从整体上整合各个部门职能,跨部门、跨行业、跨地区的沟通协作,是整体性政府的目标,也是中国“大部制”改革的重要内容之一。整体政府针对新公共管理造成的碎片化和过度分权,通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构,既克服了政府组织内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,又调整、重塑了社会和市场的横向关系,以政府为纽带,发挥其战