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论经济发展与政府规制改革关系 　　◆ 中图分类号：F027 文献标识码：A 　　内容摘要：本文在概要总结发达国家与发展中国家政府规制实践经验的基础上，提出了一个基于一般性规律的、可动态调整的规制改革政策设计框架，并在此框架下探讨了在我国新经济发展战略背景下深化政府规制改革所面临的一些主要挑战。 　　关键词：政府规制 放松规制 经济发展 改革 　　 　　从东亚、拉美的区域性危机到全球性金融危机，急剧地改变了人们对于政府干预经济正当性的认识，自上世纪末期由新自由主义推动的全球性放松规制的浪潮正在逐渐消退，而转向要求政府采取更加有效的经济性、社会性规制政策以促进国家的发展和增进社会福利。 　　同时，自20世纪90年代以来，对于传统政府规制对象的经济和金融基础设施产业，我国陆续进行了重大的体制改革。改革虽然在国有垄断企业的管理体制、经营机制、产权??元化等方面取得了一些突破和进展，但是以“打破垄断，引入竞争”为目标的真正意义上的规制改革的成效并不显著，如被广泛认为具有竞争潜力的民航、电信、银行等产业的实际竞争程度仍然相当有限，而自然垄断性较高的铁路、电力等产业的改革停滞不前，各种反竞争实践普遍存在。造成这些现象的原因是多方面的，其中之一可能在于政策制订者与学术界过于机械地理解、模仿从欧美发达国家（尤其是美国、英国）移植而来的政府规制理论与实践经验，而没有系统地考察在我国特定发展阶段中既有的政治、经济、法律、产业历史等诸多制约因素的重大影响，从而引致在改革的路径与时机选择、具体政策的制订等领域出现了偏差与失误。 　　有鉴于此，本文在概括总结发达国家与发展中国家政府规制实践经验基础上，提出一个基于一般性规律的、可动态调整的规制改革政策设计框架，并在此框架下探讨了在我国新经济发展战略背景下深化政府规制改革所面临的一些主要挑战。 　　 　　经济发展与政府规制改革：国际经验 　　 　　（一）经济发展与政府规制的理性 　　20世纪六七十年代，新古典价格、公共选择等理论及相关实证研究成果从经济、政治等角度对传统规制理论与实践提出了强有力的质疑，认为由于存在着规制俘获、决策失败、高执行成本等不可忽略的政府失败，政府难以从公共利益出发纠正市场失败问题。在此背景下，自70年代末起，美英等发达国家率先放松对基础设施产业的政府规制，并在90年代促成了一波全球性的放松规制浪潮。 　　然而，近三十年的理论发展和实践经验表明，基础设施产业普遍存在着重大的市场失败，适度的政府干预仍然是不可或缺的，更符合现实的选择是在承认市场失败和政府失败共存的基础上，仔细权衡两者的收益与成本并探索那些最有效率的规制方法（Balleisent等，2009）。例如，行为经济学研究成果和历次经济危机表明，由于信息不对称和有限的认知能力等原因，个人行为会系统性地偏离理性，受此影响金融、房地产等市场会周期性地发生非理性繁荣或紧缩，最终往往引致更大范围的系统性风险。因此，作为社会风险管理者的政府应干预这种由非理性引发的系统性风险，包括对金融业实行更为谨慎的规制，而不像前期那样过度放松规制。 　　 　　相较于发达国家，发展中国家在基础设施领域面临的市场失败问题要更加严重。首先，理论和经验都表明，私人市场不能自发地解决发展中国家的收入不平等与贫困问题，甚至可能恶化分配结果，有证据表明拉美国家在放松规制后收入不平等上升到惊人的高水平，并且相对损失最大的是低收入群体。其次，由于低收入和不发达的社会保障体系，发展中国家国家抗系统性风险能力较低，重大危机后往往陷入长期停滞和低增长，收入不平等与贫困也进一步恶化。最后，在传统市场失败领域，经验表明发展中国家基础设施产业的垄断程度更高，放松规制后能够实现的有效竞争程度非常有限；经济发展水平也决定了难以充分利用基础设施的潜在正外部性和解决污染等负外部性问题；财务、统计制度不健全及缺乏必要的资源投入使信息问题非常突出。例如，放松规制后发展中国家普遍引入了特许经营权投标制度，但经验表明在许多场合都难以实现“争夺市场的竞争”的理论预测效果，因为那些具有强大市场力量和信息优势的投标方能够操纵投标并在中标后长期攫取高额垄断利润与信息租，事后的合同执行、再谈判也充斥着种种机会主义行为。 　　（二）经济发展与政府规制的有效性和效率 　　相对于有条件偏重于效率考虑的发达国家而言，发展中国家的可持续发展战略必须同时追求效率、稳定和减少收入不平等与贫困等三大目标。作为一项服务于发展战略的经济管理制度，政府规制政策的有效性意味着需要总体上仔细权衡这三项，使他们相互促进但又不时发生冲突的目标，包括在短期、长期目标中清楚地界定三者的政策优先性。 　　拉美、非洲等地区放松规制的失败充分证明了片面强调效率目标不可能帮助发展中国家实现可持续发展。因此，发展