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通知第三人参加行政复议权力属性及其适用 　　一、工商行政管理机关通知第三人参加行政复议的权力属性 　　 　　工商行政复议第三人是指同被复议的具体行政行为有利害关系，为保护自己的合法权益而参加到正在进行的行政复议活动中的公民、法人或者其他组织。工商行政复议第三人参加行政复议有两种方式：行政复议机关通知第三人参加和第三人申请参加。 　　《行政复议法》第10条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”对第三人参加行政复议用了“可以”一词。《行政复议法实施条例》第9条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”对行政复议机构通知第三人参加行政复议也用了“可以”一词。 　　“可以”一词在法律规范上的使用有其特定的含义。按照法律规范的调整方式和设定的行为模式不同。可以把法律规范区分为授权性法律规范、义务性法律规范和禁止性法律规范。授权性法律规范是规定人们有权作出一定行为或要求别人作出一定行为的规范，在法律条文上经常使用“可以”、“有权”等词来表述。义务性法律规范是规定人们必须依法做出一定行为的法律规范。在法律条文上常以“应当”、“应该”、“必须”、“不得”等词来表述。禁止性法律规范是禁止人们作出某种行为的法律规范，在法律条文上通常以“禁止”、“严禁”等词来表述。很明显，无论是《行政复议法》还是《行政复议法实施条例》，对行政复议机关通知第三人参加行政复议规定的都是授权性法律规范。在行政复议期间。行政复议机关认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，“可以”通知其参加行政复议而不是“应当”通知或者“必须”通知其参加行政复议。通知第三人参加工商行政案件的复议活动是工商行政管理机关的权力而不是义务，工商行政管理机关有权根据被审查的行政复议案件的具体情况来裁量是否需要通知第三人参加行政复议。 　　国家工商总局发布的《工商行政管理机关行政处罚文书、行政复议文书和行政赔偿文书》(简称《修订文书》)从2009年1月1日起正式使用，其中《行政复议第三人告知书》法律文书，进一步落实了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，不仅解决了对行政复议第三人的告知问题，而且对长期困扰工商行政复议工作的通知第三人参加行政复议问题进一步予以明确和规范。《行政复议第三人告知书》在内容设计上，就体现了工商行政管理机关通知第三人参加行政复议的权力属性，工商行政管理机关可以根据案件情况裁量填写“决定(认为)”的内容。 　　 　　二、人民法院以工商行政管理机关未通知第三人参加复议等理由认定工商行政管理机关违反法定程序是错误的 　　 　　在当事人不服工商行政复议决定引起的行政诉讼案件中，曾出现过人民法院以工商行政管理机关未通知第三人参加复议等理由，认定工商行政管理机关违反法定程序从而判决工商行政管理机关败诉的例子。人民法院以工商行政管理机关未通知第三人参加复议等理由认定工商行政管理机关违反法定程序，是将《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对行政复议机关通知第三人参加行政复议的授权性规范错当作义务性规范来理解，明显背离了立法意图。 　　将《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对行政复议机关通知第三人参加行政复议的授权性规范错当作义务性规范来理解在人民法院办案人员中带有普遍性，主要原因是人民法院办案人员根据行政诉讼第三人的规定来理解行政复议第三人，但实际上行政诉讼第三人与行政复议第三人的规定并不相同，从而产生了理解上的误差。虽然《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”对第三人参加行政诉讼也是用的“可以”一词。但由于人民法院对第一审行政案件必须实行开庭审理，并且行政诉讼制度相对于行政复议制度而言更强调诉讼程序的公正严格而不是简便灵活，相应的人民法院在行政诉讼中对《行政诉讼法》第27条关于通知第三人参加诉讼的规定倾向于理解为是义务性规范，最高人民法院有关行政诉讼第三人的司法解释也明确将通知第三人参加诉讼作为人民法院的义务加以规定。在《行政诉讼法》实施后不久最高人民法院颁布的《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》(1991年7月11日起试行，2000年3月10日废止)第22条就规定：“行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中一部分人对处罚决定不服，向人民法院起诉的，人民法院发现没有起诉的其他被处罚人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。应当通知他们作为第三人参加诉讼。”该条规定用了“应当”一词，将人民