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公共部门组织激励存在问题西方理论和中国证据 　　摘　要：公共部门组织激励是一个非常重要而又困难的问题，近年的研究揭示出公职人员外在激励的有效性天生就不高。原因在于：一是由于激励具有财政约束性，导致政治代理人追求权力最大化。其经济行为效率就低。二是由于委托人目标具有难定性和代理人产出具有难量性，使得可合约性很差，代理人的经济行为缺乏明确的合约条款约束，其道德风险大大增加。上述问题在中国的表现就是地方官员的经济竞争缺乏效率，从中我们也可看出官员内在激励的重要性。 　　关键词：公共部门；组织激励；西方理论；中国证据 　　中图分类号：F062．6　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2007)10-0029-05 　　 　　近年来，西方经济学关于公共部门组织激励问题的研究发展迅速，研究主要集中在政治委托代理关系中代理人的道德风险方面(Dixit，2002)。早期研究成果主要强调公职人员分享公共部门预算或经费节余(即公共产出实际成本与预算的差额)对其的激励作用(Niskanen，1971，1975；Migue和Balanger，1974；Moe，1984)。后来随着信息经济学、契约经济学和激励经济学的发展，以及Tirloe(1986，1994，1999)和Dixit(1996，1997，2002)等学者对公共部门组织激励问题的开创性研究，也使得激励理论得以进一步发展，这种理论的发展也有助于分析中国存在的一些问题。 　　 　　一、公共部门组织激励的问题分析 　　 　　(一)公共部门组织激励存在的问题 　　一般说来，委托人为了要减少利益不一致和信息不对称所产生的代理成本，需要建立以代理人业绩为基础的激励型报酬方案，通过风险分担和激励兼容来激发代理人努力敬业。显然这种激励属于外在激励，实行这种外在激励必须解决两个重要问题：报酬奖励和业绩考核。而这两个问题的解决需要具备三个条件：一是具备激励的报酬，以便能够对代理人的产出进行奖励。二是委托人的目标要明确，即他需要代理人做什么，以便确定代理人产出目标。三是代理人的产出要可评价，即业绩可被观察和证实，以便委托人能计量代理人产出的多少和好坏。这三个条件充分满足性越高，代理成本就越低，也就是道德风险越小，社??福利损失越少，从而激励的有效性就越高。由于公共部门自身功能定位、价值取向和组织运作等政治性特点，内生性决定了这些条件在政治委托代理关系中难以具备。 　　其一是激励具有财政约束性。在私人委托代理关系中，只要代理人行为的边际利润为正，就不会出现由于委托人的财富有限而货币激励无法实现的情况，而在政治委托代理关系中则不然。一则是公共部门的财政预算要得到代议机关的批准和监督，特别是用于公职人员的奖金支出更是要受到财政预算严格的限制，这使得一定时期内公职人员的报酬基本上是固定的(Banard，1938；Moe，1984；Coutry和Marschke，2002)。二则是财政的公共产权性质决定了盈余不分配，结果使得政府部门普遍缺乏剩余索取权(Olson，2000)。以上两个原因决定了用于公职人员激励的货币报酬极其有限。 　　其二是委托人目标具有难定性。私人委托人的目标很简单就是利润最大化，因而代理人的目标也很明确，相比之下政治委托人的目标则很难确定。公职人员作为政治代理人既要接受行政系统内部上下级之间多重代理，又要接受行政系统外部所属辖区居民、政治家、利益集团的共同代理(Moe，1984；Tirloe，1994；Dixit，1996，2002)，所以公职人员的委托人具有数量众多、种类复杂的特点，这个特点决定了委托人之间很难存在合作博弈(Dixit，1996，1997，2002)。不仅如此，外部委托人来自社会各个阶层，各自有着不同的利益、偏好和价值追求，这使得委托人的目标具有多维性(Wilson，1989；Tirloe，1994；Dixit，2002)；同时这些目标之间可能存在矛盾，又使得委托人的目标具有冲突性；有时受制于委托人的能力和学识，其目标本身还较为抽象，这又使得委托人目标具有模糊性。由于委托人间的非合作博弈，加之目标的多维、冲突、模糊特性，导致委托人目标很难确定。 　　其三是代理人产出具有难量性。私人代理人的产出由于市场性和竞争性原因可以很容易的用一套财务指标来评价，而公职人员的产出由于非市场性和垄断性原因则很难计量。公职人员产出的非市场性使得公职人员的产出失去了通过市场竞争评价数量、质量和成本的可能，公职人员产出的独家垄断性也使得产出失去了相对评价所需的参照系(Downs，1967；Tirloe，1994；Dixit，2002；Prendergast，2003)，因此委托人很难准确评价公职人员产出的多少和好坏。 　　显然与私人委托代理关系不同，在政治委托代理关系