如何提升地方政府在节能减排中作用.docVIP

如何提升地方政府在节能减排中作用 　　摘要：随着财政分权改革的进行，地方政府逐步成为具有自身利益诉求的利益主体，地方政府短期利益与中央政府等之间的矛盾使地方政府在推进节能减排工作上缺乏足够的内在动力。通过制度完善，建立各级政府间的协调机制，可以提升地方政府在节能减排中的作用，促进节能减排目标的完成。 　　关键词：地方政府 利益主体 节能减排 激励机制 　　 　　引言 　　 　　“十一五”期间，我国节能减排目标基本实现，但在这一结果并不能掩盖节能减排工作在地方推进遇到的问题。2010年作为“十一五”规划的最后一年，上半年全国单位GDP能耗不降反升，同比上升了0．09％，全国在仅有北京、天津两地完成“十一五”节能目标的同时，却有7个省份的单位GDP能耗上升明显。不少地方在节能减排工作中前松后紧，直到2010年下半年通过“拉闸限电”等手段才突击完成目标。这表明，我国节能减排工作在地方的执行上还面临着较大的问题。究其原因，很重要的一点在于，随着建国以来的历次财政管理体制改革，地方政府的权力与职责不断变化，其中地方政府独立经济利益的建立与发展导致了地方政府利益主体地位的确立与壮大。作为利益主体，地方政府在追求地方利益最大化的过程中，努力实现自身利益的扩张，这就导致了地方政府与中央政府、地方政府之间以及地方政府内部的一系列博弈。本文试着去分析这些博弈行为对地方政府推行节能减排工作的影响，并提出相应的对策。 　　 　　一、地方政府利益主体化的内涵 　　 　　1．利益主体理论 　　利益主体(stakeholder)的概念源于“stake”一词，其包涵的利益(interests)和主张(claims)，指某种利益或份额，以及对某种权利的主张(法律权利和道德权利)。 　　利益主体理论的基本思想起源于19世纪，但“利益主体理论(Stakeholder Theory)”一词直到1963年才首次作为术语被斯坦福研究所使用。弗瑞曼(1984)认为，“利益主体是指任何可以影响该组织目标的或被该目标影响的群体或个人。 　　 　　2．地方政府利益主体化的含义 　　地方政府作为中央政府在地方的派出代表机构，是除了中央政府以外的所有地??性政府机构。在我国，地方政府包括了省、市、县、乡镇等四级结构。而从其担负的职能和使命上看，地方政府代表了中央政府、地方局部利益以及该地区民众的利益。随着财政分权后，地方政府拥有一定的财权和事权，其已不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而是逐渐成为了一个具有独立经济利益的经济组织。因此，地方政府利用自身组织追求自身的利益，形成利益主体的过程，就是地方政府的利益主体化。 　　从组成上看，地方政府代表了中央利益、地方民众的利益、地方政府自身的利益以及地方政府内部组成人员的自身利益。 　　作为中央利益的代表，地方政府需要执行中央做出的决策和计划。 　　作为地方民众利益的代表，地方政府则需考虑地方利益，包括地方基础设施建设、教育、医疗、卫生等社会事业，维护及实现地方民众的利益。 　　地方政府作为一个官僚机构，天然地具有追求自身组织的膨胀扩张以及增加预算的支出冲动，这一行为往往与其担负的职责无关，但也是地方政府利益主体化的重要原因。 　　地方政府的组成人员不可避免地具有追求自身利益最大化的欲望，这种欲望和地方政府的行为密切相关，也促进了地方政府利益主体化。 　　可以看出，地方政府成为利益主体后，利益目标十分复杂，其行为也因此出现了一定偏差，并不只是单纯地去完成中央政府的任务或是追求地区资源的最优配置，还会掺杂地方政府机构及组成人员追求自身利益的行为，这些行为对节能减排工作在地方的推行有着重大影响。 　　 　　二、地方政府利益丰体化对节能减排的影响研究 　　 　　当地方政府成为利益主体时，一方面，出于对自身利益的追求，将会把注意力集中到发展地方经济上来，这是因为地方经济的发展能给地方政府带来更多的财政收入，并且地方GDP的增长对于当地官员的升迁起着关键的作用。另一方面，由于1994年的分税制改革与随后的一系列调整所带来的结果之一是地方政府财权的上收和中央政府事权的下放，转移支付制度的不健全更是加剧了承担社会保障、医疗卫生、教育文化、环境保护等大量公共服务的地方政府的压力，由于财政不足，其对公共物品和服务的提供严重不足，所以作为需要投入大量资金且显效较慢的节能减排工作，很难产生对地方政府的吸引力。当中央政府自上而下地施加压力时，地方政府可能暂时努力推进节能减排工作，但是一旦中央政府没有持续向地方政府施压，就会出现反弹，如2009年第三季度以来，高耗能、高排放行业快速增长，一些被淘汰的落后产能死灰复燃的情况。具体来说，地方政府作为利益主体对主要从以下三个方面影响节能减排工作的推进： 　　 　　1