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巨灾压力下公共财政国际经验与启示 　　摘要：从保护公共财政的角度看，为了让巨灾保险充分发挥作用，如果政府有充分选择的自由，政府的最优选择应该是回避对巨灾损失承担直接责任，而是让居民和保险人共同承担。但政府可以通过为商业保险人提供再保险、为居民购买巨灾保险提供补助等方式积极承担间接责任。第二，在政府不得不承担直接责任的情况下，政府次优选择应当是住居商业保险之后，而且提供比商业保险更低的保障。总之，政府应当尽可能让商业保险在前面首先承担直接责任，并减少自身的直接经济责任。 　　关键词：公共财政；巨灾保险制度；巨灾损失分担机制；巨灾保险基金 　　中图分类号：F812　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2009)02－0036－05 　　 　　中国自然灾害频发。2008年相继发生了南方大雪灾、“5?12”汶川大地震、南方特大暴雨等自然灾害，给个人、社会和国家都带来了巨大的经济损失。由于我国巨灾保险的缺位，保险难以发挥其对灾后损失的赔付功能。这样，公共财政不得不承担最主要的赈灾重建任务，增加了财政预算执行的不确定性。今年年初的雪灾几乎用完了中央财政预算的救灾救济款，而这次“5?12”汶川大地震救灾不得已动用了总理特别基金。 　　每当自然灾害发生时，人们首先关注的是灾害对个人和私人部门(企业)所造成的严重影响，而往往忽视了公共部门也同样是受害者。其实，地震、洪水、雪灾和台风等巨灾事件同样会对公共部门造成严重打击。公共部门不仅要承担赈灾的巨大开支，而且还要负责灾后基础设施的重建工作。在国际上，一些发展中国家由于财力有限，一次巨灾就可以造成很高的财政赤字和债务。因此，政府在为灾民积极减灾的同时，也必须考虑如何保护公共财政，避免遭受潜在的毁灭性打击。 　　 　　一、巨灾对公共财政的压力 　　 　　巨灾给公共财政带来了多方面的压力。一方面巨灾会使公共财政支出急剧增加，其中包括短期赈灾支出、基础设施重建和对灾民和生产部门的直接补助；另一方面巨灾会使经济增长受到阻碍，税收基数减少和征税变得困难。此外，由于全球气候变暖使得自然灾害的强度和频率???加，以及高风险地区的人口和经济活动都在增长，自然灾害导致的经济后果不断加重，从而给公共财政的压力也日益加大。 　　(一)巨灾对公共财政的压力 　　1、支出压力。从支出角度看来，增加的支出有三处。第一，短期赈灾支出的增加。灾难发生之后，政府需要及时向灾区输送紧急物资，包括食物、医品以及生活必需品等等。第二，基础设施的重建。巨灾损坏了大部分的道路、桥梁、机场、码头、学校、医院等公共建筑，这些基础设施的恢复是灾民生活回归正常的基础。第三，给灾民和生产部门的直接财政补助：(1)作为慰问金补助给灾民的基本生活开支；(2)给生产部门的补助使其能尽快恢复原来的生产活动。 　　2、收入压力。从收入角度看来，巨灾过后大部分私人生产部门受到不同程度的损失。而且由于主要的人力、物力都必须投入到救灾和减灾工作中，总体经济活动会严重减少。生产经营的减少会导致这些环节上的税基减少。此外，由于灾后经济秩序紊乱，很多行政管理部门都无法正常运作，税收的征收和管理都很困难。 　　(二)传统公共财政直接救济的局限 　　从出于公共秩序的需要，到公民无法自行做到公平有效地分担巨灾风险，再到如何在灾难过后修复公共基础设施等问题，使得巨灾风险具有公共风险的特征。因此，政府对巨灾风险具有无法推脱的责任。每当巨大灾害发生时，政府往往会成为巨灾风险的第一承担者，并采取公共财政直接赈灾的方法。然而，这种传统救灾方式存在着一些局限。 　　 　　1、财政救济的能力有限。财政救济是政府根据所能调动的财政资金能力而安排的。由于受制于财政收入的总量以及用于救灾的预算数量限制，财政救济的能力总是有限度的。此外，由于调整预算支出的实际困难，财政救济往往要分期或者跨年支出，使得可立即用于灾后恢复与重建的实际数量受到进一步的限制。因此，有限分批的财政救济预算与巨灾发生后需要立即进行大规模补偿存在着矛盾。 　　2、财政救济不确定。由于政府救助不是以契约形式事先确定的，因此存在很大的不确定性。首先它受到政府所能调配资金的制约，而灾害发生之时政府可能正处于预算紧张的境况，从而增加了不确定性。此外，由于财政补贴无需偿还，它在一定程度上使得地方政府容易虚报受灾损失，产生道德风险和依赖心理，而不利于开展自救。 　　3、缺乏效率。灾难发生之时，即便政府拨下充足的资金，除了短期的应急物资比较能确保最快运抵灾区，其他的灾后重建拨款往往是滞后的，要经过多个环节才能到达灾区。与此同时，赈灾款并不能确保一定最大化其效用：由于财政拨款的不确定性，各灾区有激励尽量争取财政补助，而不是最大化已有财政补助的用途，这就使得财政拨款的效率可能极其低下。 　　4、