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试析地方政府融资平台规范与创新 　　内容提要：地方政府融资平台在应对全球金融危机和加快地方经济发展过程中起到了积极的作用。但是，由于地方政府融资平台无序迅猛增长，其自身运行中存在的问题和风险也逐步显现。规范和创新运行模式已经成为地方政府融资平台发展的当务之急。本文通过对地方政府融资平台规范和创新的分析,就其今后的发展途径提出了相关建议。 　　 　　关键词：地方政府融资平台 财政风险 金融风险 规范 创新 　　中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2010)012-042-04 　　 　　为应对全球金融危机的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，推出了4万亿元经济刺激计划，地方政府也随之组建了大量的融资平台，为保增长、扩内需、促稳定提供了有力的保证。地方政府通过数量众多的融资平台，获得了大规模的银行贷款，实施了大量基础设施项目，推动了地方城市化建设的进程。同时，地方政府融资平台运行中存在的财政风险和金融风险也引起了中央决策层的高度关注。2010年以来相关监管部门的一系列文件和行动表明，原有的地方政府融资平台运作模式正面临巨大的挑战，地方政府融资平台运作模式的规范和创新成为当前迫切需要解决的课题之一。 　　 　　一、规范和创新地方政府融资平台运作模式的迫切性 　　 　　地方政府融资平台作为政府部门为筹集建设资金而设立的一种特殊企业组织，在资本金构成、负债来源和担保形式、资金用途和偿债资金来源等方面都具有政府色彩，其实质就是各级地方政府的信用融资（张理平，2010）。随着政府融资平台的超常规发展，地方政府负债水平迅速上升，现有地方政府融资平台运作模式固有的缺陷，很可能引发潜在的财政风险和金融风险。 　　（一）规范和创新是化解地方政府融资平台蕴含的财政风险的迫切需要 　　现有地方政府融资平台蕴含的财政风险和地方政府融资平台运作模式密切相关。目前融资平台投资的项目通常是公共设施或准公共设施，自身偿债能力不强。由于融资平台通常由地方财政或政府信用变相担保等原因，融资平台的贷款构成了地方政府的隐形负债和或有负债，直接增??了地方政府的财政风险。现有地方政府融资平台运行中主要存在以下两个方面问题：1.现有地方政府融资平台偿还贷款本息的能力较弱。目前地方政府融资平台资金投向较为单一，大多为公益项目（主要是城市基础设施建设和公共事业等非经营性或准经营性项目），项目自身产生的现金流有限，缺乏足够的自偿性。央行的调研结果也显示，地方政府融资平台平均资产利润率不到1.3%，特别是县级融资平台几乎没有盈利。地方政府融资平台无法偿还的贷款，最终将成为地方财政的巨大债务负担，有可能引发政府的财政风险。2.现有地方政府融资平台存在平台管理不规范，法人治理结构存在先天性缺陷，融资平台缺乏持续运营的制度保障。首先，地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，在具体的项目运作中，实际控制主体和融资主体不一致，利益主体和责任主体不吻合。其次，地方政府融资平台的财务收支和债务安排受地方政府干预过多，缺乏独立性和自主性。第三，融资平台法定负责人和主要经营管理人员往往由政府有关部门人员兼职或指派，大大增加了项目经营的风险，极有可能在政策或地方政府人员变动过程中导致平台公司政策性破产。 　　（二）规范和创新是化解地方政府融资平台蕴含的金融风险的迫切需要 　　由于地方政府融资平台资本金缺位、多边贷款、过度授信、担保虚置等原因，现有融资平台运作模式隐含了较大的金融风险，金融体系的安全与稳定面临新的挑战。具体表现在以下几个方面： 　　1.贷款偿还来源不确定性高，贷款偿还风险大。由于地方政府融资平台筹集资金大多投资于非经营性、准经营性项目，项目自身缺乏良好的经济效益和持续稳定的收益来源，导致第一还款来源严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。袁亚敏等（2010）对浙江某地区政府融资平台的调查显示，被调查银行政府融资平台贷款中，以土地出让收益作为第一还款来源的占35.11%，以财政收入作为第一还款来源的占22.40%，以经营收入作为第一还款来源的仅占13.87%。一旦出现土地收入和税收大幅下滑的情景，地方财政偿付能力就会受到很大的影响，融资平台就可能无法偿还其银行贷款，最终造成银行不良资产的增加。 　　2.贷款担保难以落实，银行缺乏有效的风险防控措施。地方政府融资平台向银行贷款的操作方式一般有三种：不动产抵押、政府相关部门出具还款承诺函为贷款提供担保及国有资产运营公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任担保。采用不动产抵押的政府融资平台贷款由于抵押资产变现能力差，而且融资平台通常是以所拥有的土地向银行申请质押贷款，贷款更加类似于信用贷款。在信息严重不对称的情况下，银行无法准确评估政府的真实财力和融资平台的贷