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预算审议公共财政制度根基 　　[摘要]现代国家的公共财政目标，内在统一?先政所涵括的民主理念和法治要求，其实现对规制国家行为和保障公民权利有着重要意义。作为公共财政制度基础的预算审议，不仅是民主财政的重要内容与运行规则，而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径，是现代国家走向完政民主的试金石。根据立宪主义的原理，结合我国国情完善预算审议制度，从国家制度层面应重点完善人民代表大会制度；从地方治理层面，以地方财政改革出现的参与式预算为契机，构建公民直接参与预算的程序机制；从公民权利的视角，则应逐步推进预算公开，落实公民对政府预算的知情权与监督权。 　　[关键词]公共财政 民主财政 预算审议 立宪主义 参与式预算 　　[中图分类号]D621；F812,3　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2009)07-0054-06 　　 　　国家的财政预算公开是现代国家实现民主宪政的重要标志，公众可以从公开的预算表中了解财政收入来自哪里，支出是如何安排的，有利于公众了解政府的政策倾向、行政效率及管理成本，有利于落实公众的知情权、参与权、表达权和监督权。尽管预算在形式上是一堆表示货币的价值数字，但隐藏在数字背后的实质和精神，却事关国计民生的整体和谐发展，是国家财政制度的神经中枢。作为公共财政基础的预算审议，由此成为现代国家走向宪政民主的试金石。 　　 　　一、公共财政的制度根基：预算审议的宪政品格 　　 　　依据财政学的原理，一切国家行为都可归类为财政的收入作用与支出作用。财政制度不仅维系着现代国家运作的经济基础与市场秩序，而且体现了经济资源在国家和公民之间的分配情况，是衡量国家与公民关系和谐与否的晴雨表。有财则有政，无财即无政。财乃政之基，政为财之本。公共财政是适应市场经济和民主政治的发展而出现的，要求公众对政府的财政支出进行监督，促进其恰当使用，是宪政国家所要求的人民主权原则和法治精神的重要体现，其实现对规制国家权力和保障公民权利有着独特价值。国家财政的规范运作必须有其法律基础，这个法律基础，就是预算。 “预算是一种文件，是为特定项目与??的的支出，其内容包括文字与数字”，“每一个预算的基本问题是预算收支部分之间的对比关系，是编制平衡表，或者为结余、或者为赤字，这是确定国家或者是削减、或者是增加税收的基本条件。” 　　一般认为，预算制度起源于英国。“预算”(budget)一词，原意是钱袋，因英国财政大臣在出席国会说明财政法案时，常将各项文件放在皮袋中而得名；发展到18世纪初，则指财政收支计划书。后渐成为国家财政预算的专有名词。最早引入现代预算制度的国家则是美国。19世纪末，美国通过一系列制度创新建立了现代财政制度，解决了当时的社会问题，预算制度就是其中的重点内容。而宪法意义上的预算制度是指“国家于一会计年度内以岁入岁出为中心所定立之财政计划，经议会决议而成立，授权并课政府以执行义务之制度……预算乃是就国家活动的全体，估算必要之支出，并预先推计必要财源的作业”。在现代国家，预算制度不仅是公共财政的重要内容与运行规则，而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径。法治国家的预算制度要求政府活动的所需经费，必须通过正当法律程序来实现其有效合理配置，从而对政府活动进行有效控制，最终目的在于经由分权制衡的宪政原则来保障公民基本权利，由此成为国家政治过程的中心，并构成财政立宪主义的制度基础。具体说来，预算审议中蕴含的宪政品质体现在如下几个方面。 　　首先，预算审议的目的在于将财政收入与支出公示于民，接受人民监督，契合了宪政的人民主权原则。预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。”通过审议程序，立法机关代表人民行使立法权，对行政机关每年施政计划及所需之经费进行审查监督，这些经费来源于人民的税款，惟有立法机关代表人民对其审议后，行政机关才能使用国家资源从事各项工作，获得经费使用的合法基础。 “每年的国家预算报告都不免要罗列一大堆数字，对于一般读者恐怕会有枯燥之感。但是这些数字固然是不可少的，而且在它背后，实在有关系国计民生的重大意义在。国家每年从人民取多少钱，怎样取法，又用在什么地方，为什么这里多用，那里少用，用了以后究竟发生了什么效果，这些问题只要把预算报告细看一遍，都可以知道一个大概。在解放以前，人民是不可能知道这些的，尤其不可能知道得这样确实、完全和清楚。我们的政府现在每年向人民作一次这样忠实详尽的报告，这是我们国家的民主生活中的一件大事。而且由于财政决定于经济，所以在每年的预算报告中，不但讲到财政收支，还讲到