我国网络型公共基础设施产业比较研究对电信业借鉴（上）.docVIP

我国网络型公共基础设施产业比较研究： 对电信业借鉴（上） 信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 朱金周 网络型基础设施产业是一种需要固定网络来传输产品和服务的基础设施产业，包括电信、电力、自来水、煤气和铁路等。这些产业的改革和重组是理论界一直关注的热点问题之一。而起源于欧美的网络性公共基础设施产业的改革也成为全球化趋势。改革的路径有多种，但网络型基础设施产业改革的起点基本都是垄断，除了个别情况之外，主要实施的是国家经营体制。与全球网络型公共基础设施产业的改革一样，我国网络型基础设施产业的改革也逐步推进。尤其是作为垄断性产业代表的电信、电力等更是走在改革的前列。而推进供水、供气等城市公用事业的市场化进程更是体制改革的重要组成部分。 中国电信业体制和产权改革的力度非常大，年成立了，年分拆，促进了电信行业的良性竞争和行业的发展竞争格局有不尽如人意的地方。我国已经有家基础电信运营公司，但是从具体业务市场来看，竞争主体数量偏少，并且各业务市场都存在市场集中度偏高的问题不利于有效竞争格局的形成，影响市场竞争效果和资源有效配置。具有跨地区跨行业的垂直体系和覆盖性特征同一体系内相互联系不可分割不同的体系都是一个复杂的系统工程牵一发动全局一般是不可储存的自来水水源的开采自来水加工管网输送用户使用污水处理等环节气煤气的生产或天然气的开采长距离输气区域分销用户使用等环节电力包括能源供应发电电力输送电力分销和供应最终用户传送网业务网和应用层组成网络系统国际上有种铁路的模式美国式的，平行线竞争，竞争十分充分欧洲网运分开模式日本区域公司模式我们现在这种包括前苏联的。 图1 　网络型公共基础设施产业改革路径 2．我国网络型公共基础设施产业渐进式改革实践 从20世纪80年代中期在电力业发电环节引入市场竞争，尤其是1994年中国联通公司的成立开始打破基础电信领域垄断局面以来，我国网络型基础设施产业的产业组织形态发生了急剧而持续的变化，市场的微观组织结构以及垄断竞争的产业格局正在逐步形成。而制度创新一直伴随着改革进程。历史地分析，我国网络型基础设施产业改革的路径与发达国家不一样，主要采用了渐进式的改革方式，即在进行存量资产改革的基础上，引入新的市场竞争主体，进行产权多元化，但与此同时，并没有走私有化道路。这些改革对促进我国网络型基础设施产业的发展无疑发挥了很大作用。 我国网络型公共基础设施产业渐进式改革具有阶段性特征。但不同产业改革进程并不一致，电信和电力走在改革的前列，而煤气、自来水、铁路等网络型基础设施产业改革相对滞后一些。但总体上看，我国网络型基础设施产业改革包括制度变迁和企业再造两个过程。最终目标是有限政府和有效市场。但要注意，我们从理论上讨论时可以把两个过程分开，实践上两种过程经常是合一的，伴随着放松管制的过程，产业组织也进行了相应的调整。制度变迁是网络型基础设施产业改革的核心。我国网络型基础设施产业制度变迁主要就是政府和企业的关系、政府与政府之间关系的再造。从其历史轨迹看，可以分为３个阶段：政企合一、政企分离以及政监分离和政资分离（如图2所示）。前两个阶段主要解决政府和企业的关系的过程，而第三个阶段则是不断理顺政府与政府之间关系的过程。由于监管体制改革都是动态变化的，各个阶段的划分并不特别严格，我们主要根据需要解决的主要矛盾来划分行业监管所处阶段的基本准则，在第二阶段和第三阶段更是如此。例如，在第二阶段，政企分离的过程与政监分离的过程融合在一起，但是，政企分离是该阶段需要解决的主要矛盾；而在第三阶段，仍然存在政企不分的问题，但已经不是主要矛盾，而协调不同政府部门之间的关系则上升为主要矛盾。 图2 　我国网络型基础设施产业制度变迁路线图 （1）政企合一，国家垄断经营 建国以来很长时间内，我国网络型公共基础设施产业都是由中央政府或地方政府垄断经营，实际上，所谓政企合一是指政府既是基础设施产业的政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者。这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断要求的经济性垄断。例如，电信由邮电部、电力由电力部、铁路由铁道部独家经营，独家办电力、电信和铁路，煤气、自来水亦是如此。 不可否认，“政企合一”、“政府垄断经营”体制在网络型基础设施产业运行初期曾起到过积极作用，它使网络型基础设施行业的框架能在较短的时间内得以形成。但“政企合一”体制在运行一段时间以后，其固有的弊端便开始暴露。一方面政府同时作为经营者和管理者的双重角色使得政府管理部门不能独立超然地行使管理职能，致使其丧失了作为管理者的中立地位；另一方面，所谓的网络型基础设施“企业”没有市场主体地位。 煤气和自来水产业改革较晚。目前，由于煤气和自来水的区域性特征非常明显，不同区域的这两个产业改革进程也不一样，在部分地区，煤气和自来水产业仍然处于政