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公共利益城市规划核心追求 　　〔摘要〕　城市规划的过程，本质上是以实现公共利益为目标的公共政策运行过程，其主体永远是城市居民。其特点表现为：有层次和范围、长期和短期之分，是多数人的共同利益最大化和少数人利益损失最小化的统一，具有非营利性。城市规划中的公共利益实现面临“政府失灵”、“技术失灵”、“市场失灵”问题，只有强化科学决策、公众参与和健全法制，才能保证城市规划中公共利益的实现。 　　〔关键词〕　城市规划，公共利益，立足点，不足，思路 　　〔中图分类号〕Ｄ602　〔文献标识码〕A　 〔文章编号〕1004-4175（2012）03-0121-04 　　城市规划是确定城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，不仅涉及到一定时期城市公共资源的配置，更与城市居民的近期和长远利益息息相关。因此，城市规划的过程，本质上是以实现公共利益为目标的公共政策运行过程，在这个过程中，政府决策者、技术精英和社会公众都对公共利益的实现有着重要影响，只有处理好三者之间的关系，才能保证公共利益的实现。 　　一、实现公共利益是城市规划的立足点 　　城市规划是对城市未来发展进行资源配置，这些资源就是人们所关注的利益，因此城市规划过程是围绕利益进行的。在民主原则下，城市规划的重要目标就是实现城市公共利益的最大化。 　　（一）全体市民是城市规划中公共利益的主体。城市规划中的公共利益作为社会成员的共同利益，虽然不等同于个体利益的叠加，但它却是从个人利益中分离出来的一种独立利益，而作为公共利益主体的社会总代表，只是抽象的人格主体，并不能真正消化公共利益，最终仍需将这种利益分配给社会成员享受。〔1 〕 （P7 ）因此，城市规划中的公共利益最终仍将转化或还原为个人的实际利益，其主体永远是全体市民。具体而言，每一个市民实际上都是城市规划主体的组成部分，即使在规划过程中没有实现利益诉求甚至牺牲了自身局部利益的群体或个人，也是城市规划公共利益的主体，因为从根本利益和长远利益看，这部分个体也必然分???城市科学发展和公平配置资源带来的收益。 　　（二）城市规划中公共利益的特点。城市规划中的公共利益从形态上讲，分为有形的公共利益和无形的公共利益，有形的如土地资源、绿地面积、建筑容积率等，无形的如城市形象、城市文化、城市精神、城市历史。其特点表现为： 　　1.城市规划中的公共利益是具体的实际利益，有层次和范围之分。相对于一个小区规划而言，多数人的出行、环境、健身、拆迁等方面的利益可称得上是公共利益，但将其放到城市整体规划中，如果与城市的经济发展、社会安全、能源交通重大公共设施发生矛盾的时候，就成为局部的个体利益，必须让位于整个城市追求的公共利益。 　　2.城市规划中的公共利益有长期和短期之分。在城市规划中经常会涉及到长期利益和短期利益的矛盾，合理用地、绿地建设、环境保护、城市景观等长期利益的设计可能会影响局部的短期利益，但是由于规划的不可重复性，必须把短期与长期的公共利益统筹考虑，不能为了眼前利益牺牲长远利益。 　　3.城市规划中的公共利益是多数人的共同利益最大化和少数人利益损失最小化的统一。城市规划是一种资源配置，涉及到具体的眼前利益和长远利益，多元的利益主体从自身角度出发都会设法影响规划的方向和布局，因此，在规划中多方利益的博弈在所难免。为此，只有在实现多数人利益最大化的基础上实现少数人利益损失最小化，才能形成真正的公共利益。 　　4.城市规划中的公共利益具有非营利性。公共利益是多数人的利益，在博弈的过程中，追逐自身利益最大化的利益集团并不考虑公共利益，因此，城市规划不能简单地只考虑经济效益因素，将政府变成经营土地的资本所有者，还要考虑大多数人的利益诉求，尤其是在公共设施、公共空间等公共物品的提供上，要保证市民公平、合理、非排他性地分享城市发展带来的利益。 　　二、城市规划中公共利益实现存在的不足 　　城市规划作为一项公共决策，实质上是在进行利益分配。公共利益的实现是城市规划的终极目标，但这种利益最终必须体现在具体利益的分配格局之中，因此，在利益分配过程中，相互竞争的利益主体为了自身利益最大化必然会将规划过程变成一个利益博弈过程，多种因素都会影响公共利益的最终实现。 　　（一）“政府失灵”问题。城市规划是政府公共决策的重要组成部分，是公共权力的体现。政府作为理论上“善”的代表，其行为目标就是保证公共利益的实现。但是在市场经济条件下，政府并不能完全避免追求局部利益的“失灵”现象。美国经济学家布坎南和塔洛克提出的“理性经济人”假定认为，无论是在市场活动中还是在政治活动中，人都要追求效用最大化。政府虽然从理论上是公共利益的化身，也受法规和纪律制约，但是毕竟政府的自由裁量权很大。在城市规划的过程中，政府