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基于社会学制度主义政府利益冲突分析起源、后果与规制 　　摘 要：政府利益冲突是政府自利性与公共性矛盾在特定条件下的转化。在社会学制度主义学者看来，政府深深嵌入特定的政治与行政观念、意识、道德、心理、惯例等非正式制度之中，是一个超理性因素的“社会人”。政府利益冲突起源于不同利益冲突主体恪守各自组织中共享的、具有合法性地位的非正式制度，利益冲突间接地表现为一种身份与角色冲突。要减少政府利益冲突的行政化、部门化、地方化和个人化等冲突后果，社会学制度主义学者主张重在改良利益文化。 　　关键词：政府利益；利益冲突；社会学制度主义 　　中图分类号：D035； D63 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2012）11-0013-07 　　在利益主体多样化、利益客体多元化的现代社会中，政府利益冲突是一个客观存在而不可避免的现象，追求“零冲突”近似于天方夜谭。政府利益冲突犹如一把“双刃剑”，适度的利益冲突对于公共利益的表达和维护具有不同寻常的意义；而过度的政府利益冲突则是对公共利益的藐视和损害，必将削弱政府合法性，甚至会导致政府合法性危机。 　　一、政府利益冲突 　　政府成员的私人领域和公共领域的界限难以分割，使得个人利益的追求很容易在两个领域之间交叉游走。政府是一个利益关系最复杂的聚集地，各种利益主体在这里交融、碰撞与角力。关于政府利益的价值认识取向，见仁见智。在国外，马克思主义学派认为政府利益是统治阶级利益，传统公共行政学派认为政府利益是公共利益，多元主义学派认为政府利益是集团利益。在国内，较有代表性的观点有四种：其一，从政府的公共性出发，认为政府是人民利益的代表，政府官员是人民的公仆，政府没有自身利益，政府利益就是公共利益。其二，从政府的自利性出发，把政府利益视为与公共利益相区别的政府自身利益，认为政府利益主要指政府本身的权益。其三，政府和公务员具有双重角色，既代表公共利益，又有小团体利益和个人利益。其四，作为组织的行政机关是“经济人”与“公利人”兼而有之，并非彻头彻尾的“经济人”，而政府官员毫无疑问是“经济人”。综合国内外??者观点，政府利益可以看成是由“真正的公共利益”和“偏离的公共利益”两个部分构成。本文所讨论的政府利益是指独立于公共利益之外的政府特殊利益，即“偏离的公共利益”，它是一种狭隘的局部利益[注：之所以说特殊利益，一是政府利益的主体是政府机构及其成员；二是政府利益的中介是公共权力。]。韦伯说：“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”[注：[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），林荣远译，商务印书馆2004年版，第259页。]穆勒则从公务员角度指出：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[注：[英]詹姆斯·穆勒：《公共选择理论》，韩旭等译，中国社会科学出版社1999年版，第47页。]国内学者也持同样观点，“作为整个行政系统的一个有机组成部分，它（行政单位）应该代表整体利益，即国家和人民的利益。但作为一个具体单位，它又具有自己小团体的利益”[注：李景鹏：《试论行政系统的权力配置和利益结构的调整》，《政治学研究》1996年第3期。]。 　　由此可以看出，政府是公共性与自利性的对立统一体，这就是政府的利益矛盾。在一定条件下，这种利益矛盾就会转化为利益冲突。所谓政府利益冲突，是指某一或某些政府利益主体基于自身利益，自觉不自觉地干扰、损害其他利益主体的行为。进一步说，当政府及其成员作为或不作为时，虽然形式上以实践、维护公共利益为目的，但实际上却是利用职权来累积组织或个人利益。从分类学意义上讲，政府利益冲突可以划分为外部冲突和内部冲突。前者主要指政府利益与公共利益的冲突，具体表现为政府的整体利益与公共利益、部门利益与公共利益以及公务员利益与公共利益的冲突；后者主要指政府部门之间的利益冲突以及公务员个体之间的利益冲突，诸如部门本位主义、地方保护主义等。本文重点关注政府的整体利益与公共利益之间的冲突、部门之间的利益冲突以及公务员与公共利益之间的冲突等三类典型性冲突。一方面，这些典型性冲突有可能出现对公共利益的超越；另一方面，这些典型性冲突更多地表现为政府的自利性。2011年11月，温家宝总理明确指出，“政府还集中了许多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在……一些部门和地区利用‘红头文件’、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项”[注：温家宝：《在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话》， 载新华网：http：///politics/2011-11/16/c_111169798.