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宪政视角下大学治理 　　中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1003-2738（2012）07-0046-02 　　摘要：我国大学治理结构面临着诸多困境：政府干预过深，大学办学自主权流于字表；大学内部行政化严重，党政不分，学术权力虚化。针对以上问题，笔者提出，立足我国国情，借鉴国外经验，建立以宪法为纲领，以法律、行政法规、地方性法规为主体的法律保障体系，不断扩大大学自主权，并合理划分大学内部权力，建立适合我国国情的大学治理结构。 　　关键词：大学治理；宪政精神；权力分配；法律保障 　　引言：大学治理结构与宪政 　　近年来，学者对大学治理结构的关注日渐增多，而观点也是见仁见智。通说认为，大学治理结构的“胎盘”是企业治理结构，其最初的理论源头应当是公司治理理论。其原意是指体现其“非单一化组织”属性和委托代理关系特点的决策权结构，旨在满足其治理“冲突和多元利益”的需要。具体而言，大学治理结构是现代大学制度的一个重要组成部分,不仅仅指其教育行政管理与教学质量管理,而且还包括通过大学的权力/决策机构、资金/产权机构、运行/管理机构、督导/评估机构等,形成政府、社会、大学各自独立、相互制约、权责明确、协调运转的关系框架,为形成有效的内部运行机制提供制度保障,达到既保证国家利益、体现投资者意志,又赋予管理者充分自主权、调动办学者积极性的目的。 　　笔者认为，以上观点过于表面化。将大学治理结构置于宪政视域下更能发现其本质。 　　宪政的基本精神是限制权力，追求自由，实现法治。而大学的根本任务是创造知识、传播知识，培育人才，为国家的建设发展服务。为实现这一任务，学者们必须在一个宽松自由的氛围下研究学问，传播知识。这也就是我们所追求的学术自由。可见，宪政精神与大学在追求自由上是一致的。 　　另外，宪政的一个重要原则就是分权制衡，即在国家机构，如议会、政府、法院之间进行合理的权力配置，达到互相配合、互相制约的平衡状态。大学治理结构中在也存在政府权力、校内行政权、学术权的划分，这些权力在互相矛盾、互相配合的动态过程中，维持着大学的正常运转和不断发展???可见，宪政的分权制衡在大学治理中至关重要。 　　从以上分析，不难发现，大学治理应在宪政精神引领下，达到限制权力，追求自由，依法治理的最佳状态。因而，大学治理结构的本质是限制权力、合理分配权力，实现政府权力、校内行政权、学术权的平衡。 　　一、现状与问题 　　从结构上来看，大学的治理可以分为外部治理结构和内部治理结构两大部分。外部治理主要是指大学接受政府和社会的监管和约束。大学内部治理涉及到党委、行政和学术机构的协调运作，处理好大学与各学院（系）之间的关系。以下就从这两部分分析我国大学治理的现状与存在问题，重点分析大学内部治理结构。 　　（一）大学的外部治理。 　　大学的外部治理结构，实质上就是大学与政府的关系。现状简言之就是“有限自治”。具体而言，国家通过立法（教育法和高等教育法）赋予了大学一定的办学自主权，包括招生权，学生管理权，设置调整学科、专业权，教学权，机构设置和有限的人事权，财产的管理使用权，国际文化交流权，科研开发、社会服务权。这些权力，有的已全面落实，有的还停留在法条上。存在问题，简而言之就是“自主权范围窄，政府介入过深”。主要体现在： 　　第一，办学自主权中没有经费分配自主。现行的法律、法规中都极少有经费分配方面自治的规定。 　　第二，办学自主权中的人事权缺少关键的校长任免权。校长的任免，在有的国家和地区是绝对自治的事项，在另外一些国家和地区则为相对自治的领域。但在所有高等教育发达的国家和地区，在大学校长的任免上各高校都有重要的决策参与权。 　　第三，政府通过行政许可、教学评估等方式深度介入高校管理，侵夺了高校的部分自主权。如教育行政部门通过主导教师职称评聘的方式，侵夺了高校的教师聘任管理权。 　　（二）大学的内部治理。 　　当前我国高校权力要素包括以党委为核心的政治权力、以校长为首的行政权力、以教授为主的学术权力和教职工代表大会为主的综合性权力。存在的问题有： 　　首先，以党代政，党政不分。 　　党委领导下的校长负责制是我国大学办学的必然选择，但党委领导和校长负责之间缺少严格的界定，权责划分不明，容易导致管理的缺失和混乱。事实上，党委在保证学校的办学方向，贯彻党的路线方针，学生的思想政治教育，对行政机构的执行工作进行监督方面有其独有的优势。在我国大学中，哪些事该党委管，哪些事由行政管，没有一个明确的标准。由于制度上规定了行政受党委领导，很容易导致权力向党委倾斜，造成党委过分干涉行政事务，甚至代替行政机构的功能。 　　其次，行政权力泛化、学术权力虚化。 　　虽然大学内部也建立了学术委员会、教学工作指导委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会等学术机构，但这些“学术机构”的人