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旅游发展与旅游法规研究法律效益分析视角 　　摘要：旅行社业发展的背景下旅游法规的出路是目前实业界难以回避的问题，同时又是学术界较少深入探讨的话题。其核心包括几个方面：①旅行社业的发展是否需要行业法规？②现有的法规对于旅行社业的发展有何种效果？③旅行社业的发展需要何种类型与层次的法规？本文试图从法律效益分析的视角，提供给旅游专业研究人士一个认识行业法规的作用和修订行业法规的理论依据。 　　关键词：旅游发展 旅行社业 旅游法规 法律效益 　　0 引言 　　中国的旅游业开始于20世纪20年代，而中国的现代旅游产业是从1978年改革开放以后以接待入境外国人的国际旅游为先导发展起来的。20余年来，中国旅游业完成了从“事业接待型”到“企业经营型”的转变，国际国内旅游收入合计约占国内生产总值的4%多，在国民经济中确立了一个规模巨大、产出水平较高，引人注目的新兴???业。30余年来，中国新兴的旅游业相继经历了三个发展高峰：一是80年代以星级饭店大量兴建为代表的入境旅游接待高峰，二是90年代以大量旅行社的设立为代表的国内旅游服务高峰，三是2000年之后以中国游客出境游消费为高潮的发展高峰。它们从不同阶段彰显了中国旅游业发展的路径特点，并形成了以旅行社业为龙头，旅游住宿业、交通业、旅游景区、旅游管理组织共同发展的旅游业的五大基础部门。就旅游产业内部而言，旅行社的发展有赖于饭店、旅游交通和旅游景区、旅行社等构成要素的共同发展，单作为旅游产业内各要素的重要中介者和旅游客源的重要组织者，旅行社在积极促进现代旅游产业发展中的作用是不容质疑的。一方面，以旅行社为中心使原本相对松散繁杂的行游食宿购娱等环节旅游服务供应商有序连接，另一方面，旅行社作为旅游客源和旅游服务供应商的中介者通过多种手段为旅游者提供专业化、真实有效的旅游信息和服务来推动了旅游产业深入发展。但是旅行社行业发展的同时也暴露出许多问题，例如产权制度和企业机制落后、网络化集团化程度低、企业规模小业绩差、综合经营能力比较弱、内部约束机制不力、缺乏优胜劣汰的动态管理机制。 　　1 我国旅行社业现有法规综述 　　中国的旅行社业走过了一条不同于西方旅游发达国家的发展道路。对于欧美旅游发达国家而言，旅游业是随着地区经济的发展而发展的，一般是国内旅游的发展先于国际旅游，旅行社的类别也是依据生产流程划分为经营旅游产品生产和批发业务的旅游批发经营商和经营代理零售业务的旅游零售商；而中国的旅行社从最初担负政治目的为主的外事单位到担负为国家赚取外汇任务的寡头企业国旅、中旅和青旅的出现都处于国家的严密控制下，而中国的旅行社也依据《旅行社条例》的规定，按照许可的业务范围划分为国际旅行社和国内旅行社两个类别。对于中国的旅行社业的法规管理，法律上主要是通过《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《价格法》、《铁路法》、《航空法》等来适用管理的，而针对性更强的行业法规则是伴随着中国旅行社业的发展逐步出现的。 　　相应地，我们可以根据中国旅行社业的发展进程将相关的行业法规加以梳理成4个阶段。 　　1.1 以事业单位性质为主的旅行社行业发展阶段。1978年中国改革开放以前，全国只有中国国际旅行社总社、中国旅行社总社以及它们在主要省会城市设立的分支机构。这些旅行社以政治目的为主负责对外接待工作，基本不具备企业性质，也无相应的行业法规加以调整。 　　1.2 旅行社行业寡头垄断发展阶段和行业法规的萌芽阶段。1978年中国实行全面改革和对外开放以来，国旅和中旅的任务主要转变为接待自费来华的旅游者。1980年，中国青年旅行社总社在北京成立。国家旅游局规定只有这三家社拥有旅游外联的权利，并明确它们的业务分工。1980年当年这三家旅行社接待的来华旅游者占到全国有组织接待人数的80%，其余由其他政府机构组织接待。 　　随着旅游业的进一步发展，1984年国家旅游局将旅游外联权下放，这一举措促使旅行社在全国范围内迅速发展起来。为加强行业管理，国务院于1985年颁布了中国旅行社行业的第一部管理法规——《旅行社管理暂行条例》，将中国旅行社的性质确定为“依法设立并具有法人资格，从事招徕、接待旅游者，组织旅游活动，实行独立核算的企业”，同时按照业务范围将旅行社划分为一、二、三类社。到1988年底，中国的旅行社猛增至1，573家，并由此彻底打破了国旅、中旅和青旅三家寡头垄断中国旅行社行业的局面（此三家接待人数比从1980年的80%下降到40%）。 　　1.3 旅行社行业规模扩张的发展阶段和行业法规发展的探索阶段。20世纪90年代以来国内经济的快速发展为国内旅游提供了良好的基础条件，加上中国政府开始允许中国公民出国探亲和旅游，从而为中国旅游业的发展提供了新契机，到1994年底，中国共有各类旅行社4，382家。相应地，面对旅行社行业发展中暴露出的问题