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公共产品供给民营化背景下政府规制研究 　　 作者简介：聂永有，博士，副教授，主要研究方向为资源与环境经济。? 　　基金项目：教育部人文社科规划基金项目“公共治理视角下的我国静脉产业发展政策研究”（编号：10YJA790139）；上海市教委创新基金项目“生态视角下上海市商业活动空间结构研究”（编号：09YS47）。 　　 　　摘要 　　20世纪90年代开始，我国启动了公用事业市场化改革，民营资本特别是外资流向自来水供给、污水处理、城市生活垃圾收集与处理、燃气供应等行业。私人部门的介入激活了公共产品供给市场，有利于社会福利的增进，但也招致了诸多问题。公共产品供给民营化，并不意味着政府的完全退出，政府始终负有向社会公众提供公共产品或服务的原始责任，民营化只是在提供的形式上完成了向私人部门的转移，政府应完成从公共产品直接提供者向规制者的角色转换。本文以城市生活垃圾产业为例，进行了系统的分析。认为有效的规制应建立在真实的规制环境上，在城市生活垃圾产业民营化的规制中，面临着现有规制者与合约方一体、规制机构与企业信息不对称、政府部门承诺有限等规制约束。基于目前的规制环境，我国城市生活垃圾产业在推进民营化的同时，应建立起独立的规制机构，加强监管，逐步纵向一体民营化以降低交易成本，在合约中采用指数化价格分享企业租金。 ? 　　关键词城市生活垃圾产业；民营化；政府规制? 　　中图分类号F062.6 　　文献标识码A 　　文章编号1002-2104(2012)01-0167-06 　　doi:10?3969/j?issn?1002-2104?2012?01.027?? 　　 　　自上世纪70年代起，发达国家掀起了一股公用事业民营化浪潮，公共产品或服务的直接提供者逐渐从公共部门向私人部门转移。一个典型的例子是英国水务产业的市场化改革，其通过重组流域性水务公司并上市实现了政府资本的退出及私人部门的介入。民营化旨在解决以“国有企业”形式提供公共产品存在的投资不足、效率低下、政府财政压力大等问题。我国在上世纪90年代启动了公用事业市场化改革，民营资本特别是外资流向自来水供给、污水处理、城市生活垃圾收集与处理、燃气供应等行业，私人部门的介入激???了公共产品供给市场，有利于社会福利的增进，但也招致了诸多问题[1]。例如，我国在公用事业改革初期，固定回报率常常出现在地方政府与外商的合约中，过高的投资回报率不仅有违将经营风险向私人部门转移的初衷，更甚者因政府财政无力履行合约而不得不重新收归“国有化”，沈阳自来水厂与中法水务的合约中投资回报率约定高达18%，中法水务在合约期前5年便收回了投资，沈阳市政府不堪压力而重新回购。在城市生活垃圾处理行业，因垃圾焚烧带来的环境污染问题屡屡引起公众不满乃至抗议。对上述现象的解读，笔者认为在于对公共产品供给民营化与政府规制之间的关系尚未有一个明晰的认识，部分地方政府因急于摆脱财政压力而“一卖了之”，或者当政者在任期间签订的合约存在不合理因素而无法在下一任继续履约。事实上，公共产品供给民营化，并不意味着政府的完全退出，政府始终负有向社会公众提供公共产品或服务的原始责任，民营化只是在提供的形式上完成了向私人部门的转移，而政府部门相应地需实现从“划桨者”向“掌舵者”的角色转换，对公共产品的提供负起监管责任。? 　　传统上，采取“国有企业”形式提供公共产品初衷无非是解决公共产品的普遍服务问题，力求通过低收费或者免费，使全体居民享受到这种公共产品的服务[2]，但上述目标能达成的前提是“政府部门全知全能”且“国有企业与社会存在一致的目标函数”。事与愿违，实践表明“国有企业”的公共产品提供方式存在着供给能力不足、效率低下、无法实现普遍服务等问题，各国开始尝试民营资本介入公共产品的供给。随之而来的一个问题是，缺乏监管的民营化只是从“国有垄断”走向“私人垄断”，并不必然带来社会福利的增进。世界银行的一份报告中，总结了基础设施领域民营化所取得的一些成绩，但也不回避所存在的问题[3]。1990年代初，东欧和前苏联在未建立规制体系时，迅速推进国有企业的市场化改革，但到了1990年代末，改革者意识到忽视制度和竞争的制度框架的确立是一个错误，并由此认识到规制框架(regulatory framework) 的确立应先于企业的民营化[4]。? 　　斯蒂格利茨的研究认为，在民营化之前建立有效的规制框架，能带来巨大的回报并有利于增加服务数量及降低服务价格[5]。由于民营化的成败往往受到所伴随的管制类型与管制程度的极大影响[6]，研究者认为在我国公用事业改革过程中应加强政府规制，促进公用事业的健康发展[7-8]。但由于我国的经济改革大多遵循“摸着石头过河”的路径，公用事业市场化改革至今尚未建立起健全的规制体系，从而影响了私人部门进入公