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区域生态补偿理论与实践需求及其制度障碍 　　摘要　在“空间管制”和“功能区划”的管理模式下，不同功能区域之间的“外部作用”或“外部性”非常明显，如果获益者不补偿，区域协调发展就无从谈起。因此，面对实现区域协调发展这个科学命题和重大实践，生态补偿还要同时解决人地关系中的区域关系，这就是区域生态补偿问题。区域生态补偿是从“区域关系”的角度来研究和操作生态补偿，关注于区域主体，关注于区域尺度上的“生态―经济”过程和资源环境问题，并通过相应的区域政策手段来解决这些问题，是整个生态补偿尺度体系中的重要部分。对于区域生态补偿，区域制度问题就显得尤为重要。强势的地方政府和异常活跃的地方经济，及其形成的“行政经济区域”，以及激烈的区域竞争和区域发展差距问题，一同成为当前我国区域制度的核心特征。在这样的区域制度背景下，如何落实区域主体的补偿责任，形成区域间承担责任的机制，就成为区域生态补偿的焦点和难点所在。 　　关键词　区域生态补偿；区域制度；制度障碍 　　中图分类号　F062.2 　　文献标识码　A 　　文章编号　1002－2104(2010)07－0074－07 　　doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.012 　　 　　生态补偿是指促进生态恢复和环境保护的经济手段和制度安排，是当前我国生态、资源、环境和区域协调发展等领域研究的热点问题。生态补偿问题具有较强的空间尺度特征。在国内外大量的生态补偿实践中，生态保护者、受益者和破坏者的具体“形象”总是不断变化，个人、企业、社会组织、各级政府、区域和国家等，在不同层面的生态补偿中均承担着不同的“角色”。在宏观层面，“京都议定书”和“国际碳权交易”等明确了国家之间在温室气体排放等方面的权力和义务，是最高层面的生态补偿机制；在微观层面，邻里之间由于噪音、采光权或其它环境问题等产生纠纷，并通过适当的协调机制(如街道、社区或地方法院)予以解决，从而构成最低层面的生态补偿。当前，我国区域发展的价值取向已逐步由均衡发展、非均衡发展向协调发展转变，自然、经济、社会的全面、协调、可持续发展将取代经济增长成为评价区域???展状态的主要目标。但同时，我国的区域发展差距不断扩大，一些地区不顾资源环境承载能力盲目推进工业化和城镇化，带来区域性乃至整体的生态环境恶化趋势。在此背景下，根据不同地区的资源环境承载能力、经济开发潜力和开发强度，适度推进工业化和城镇化，实现区域间基本公共服务的均等化，构筑有序的区域发展格局，已经成为统筹区域发展的国家战略。而建立完善的生态补偿机制和政策保障体系，对于实现这一战略具有重要意义。 　　本文所提出的“区域生态补偿”，就是从“区域关系”的角度来研究和操作生态补偿，关注于区域主体，关注于区域尺度上的“生态一经济”过程和资源环境问题，并通过相应的区域政策手段来解决这些问题，是整个生态补偿尺度体系中的重要部分。 　　 　　1　生态补偿的“区域”困境 　　 　　生态补偿中的一项重要内容就是区域之间的补偿，如流域上的问题。区域生态补偿在实践中遭遇到诸多难点和障碍，区域问题的存在使生态补偿变得更加复杂。 　　 　　1.1遭遇到的现实问题：以流域上的“区域”困境为例 　　各种空间尺度的“流域”覆盖我国国土面积的95％以上，成为生态补偿中的代表性问题。一个完整的流域会包括多个行政区域，形成上游区域、下游区域，因此具有跨区域性，也是典型的区域层面上的生态补偿问题。 　　流域作为一个系统，从整体效益最大化原则出发，其不同区段应承载不同的生态和经济功能。上游地区要涵养水源，最大程度的减少污染排放，从而保障流域的生态安全和水资源的可持续利用。为此，上游地区要限制某些产业的发展，同时进行大量的生态工程建设，并承担相应的成本，同时损失许多发展机会，从而导致上下游地区之间环境、生态和经济利益的不平衡，这是流域生态补偿的根源。区域对流域整体性的分割，使生态补偿不再是人与地的关系，而演变为人与人(区域之间)的关系，“跨区域”是生态补偿最困难和最典型的问题，也是人地关系的难点和焦点问题。同时，存在和不断出现的“跨流域”问题，使跨区域的生态补偿问题变得更加复杂。 　　流域问题是典型的区域之间的生态补偿，其难点与障碍体现在： 　　1.1.1补偿责任的问题 　　在流域问题上，下游区域应当向上游区域支付生态补偿，这是显而易见的道理，但在具体的制度环境下如何让区域承担责任，即上游的“生态”责任和下游的“补偿”责任，却成为一个难点。 　　在具体的实践案例中，这种区域责任多是由上、下游区域共同的上级政府出面，以法律、行政等手段进行的硬性安排。由下游区域和上级政府共同承担，或是由上级政府单独承担补偿责任，是实践中比较常见的解决办法。如福建省就出台相关文件，要求九