行政法行政奖励.doc

对行政奖励中有关法律问题的思考 内容摘要：行政奖励是顺应民主政治和市场经济的一种新型行政模式,它能够克服传统命令－服从模式的不足，最大限度调动行政相对人实现行政目标的主动性和创造性，但是行政奖励也引出了理论上的争议。针对这些争议，笔者主张：职务不应当作为奖励的方式；行政悬赏应当定位为行政合同行为；对行政奖励不服，当事人有权行政复议和行政诉讼。 关键词：奖励方式 行政悬赏 行政奖励 复议行政 奖励诉讼 行政奖励本来并不是个引人注目的问题，但近来几项评奖却引发广泛的争论，也暴露了我国行政奖励法制化水平偏低的问题，反映出我国行政奖励随意性过大、“人治”色彩浓重、实体法和程序法严重缺失的问题。这种不公与依法行政的要求格格不入，也不能发挥行政奖励的应有效果，从而促使笔者全面反思我国行政奖励的法制化问题。 行政奖励是行政主体为了调动和发扬人们的积极性和创造性，依照法定的条件与程序对作出突出贡献和模范遵纪守法的公务员、行政组织和行政相对人予以物质和精神鼓励的行政行为。根据奖励的对象不同，行政奖励可分为内部奖励和外部奖励，前者是对行政系统内部的公务员和机关、机构的奖励，后者是对公民、法人和其他组织的奖励。 传统的行政关系基本上是命令－服从模式，行政行为的基本特征就是处罚与强制。在这种行政关系中，双方对抗性强，导致纠纷不断，增加了行政成本，降低了行政的效率。另外，把行政相对人简单地看作管理对象还违背了民主政治的发展方向。顺应政治民主与市场经济的发展，行政管理正在由传统的单方性命令、强制、制裁模式向服务与合作、指导与沟通模式转变。尤其是随着福利国家和给付行政观念的确立，行政行为不再固守单方性和强制性的传统，行政合同、行政指导和行政奖励等权利色彩较弱的方式兴起，更符合民主政治与人权保护的宪政体制。政府积极寻求与公民的合作，强制方式日渐衰微，激励机制在行政法领域兴起，行政奖励能够充分挖掘相对人的潜在智力、财力和物力资源，最大限度调动人们实现行政目标的主动性、积极性和创造性，既提高了行政效率，又使公民的主体地位受到尊重，体现了深厚的人文主义精神。行政奖励的兴起也引出不少理论问题，本文仅就其中几个较大的争议提出自己的看法。 关于行政悬赏的性质 行政奖励中还有一个有争议的问题是行政悬赏。行政悬赏是行政机关为了特定的目的而发出要约，并对接受和履行要约的人给予物质奖励的行为。例如，税务机关为了杜绝偷税漏税现象而向举报人提供悬赏。现在，行政悬赏作为一种行政手段被越来越多的使用，而且效果良好，但是也引发了一些纠纷，并提出了理论上的问题，行政悬赏是一种民事行为还是行政行为；如果是行政行为，它又是哪种行政行为；如果行政机关没有履行悬赏义务的案件，是行政诉讼案件还是民事案件，是否属于行政诉讼的受案范围等。一种观点认为，行政悬赏是一种民事行为，提出悬赏条件实际上是一种民法上的要约行为，受奖人接受要约是一种承诺。例如，举报人的举报行为和行政机关的奖 励行为都是履行承诺的行为，行政主体不兑现要约是违背了民法上的诚实信用原则，侵犯了受奖人的民事权利，因此法院应当立为民事案件，适用民法和民事诉讼法；另一种观点主张行政主体的悬赏行为是不同于民事主体的悬赏行为，行政悬赏是在履行行政职能，目的是实现特定的行政目的，因此它属于行政行为的范畴。对此，有人进一步认定它是一种特殊的行政奖励行为，但也有人认为它属行政合同行为。笔者认为它是一种行政行为，无论在主体上还是在行为内容上，它都具备了行政行为的基本特征，行政悬赏是民事行为的观点仅看到它要约与承诺关系，而忽视了它的行政性质。行政行为区别于民事行为在于它是行政机关为了特定的行政目的而实施的具有法律效果的职务性行为，例如，公安机关为了侦破重大案件而向提供线索的人悬赏，完全不同于个人为了找回丢失物而承诺的悬赏，它的主体是国家行政机关，行为目的是特定的行政目标，行为内容是履行行政职务，因此，完全符合行政行为的特征。但它不属于行政奖励行为，因为它完全不具备奖励的前提，也不能适用奖励的原则和程序，如税务机关向消费者提供有奖发票，并非以先进事迹或者突出贡献为前提，也不是按照行政奖励的程序来实施的。笔者以为，它是一种特殊的行政合同行为，它不仅具有行政性，同时还具有合同性，它适用了要约与承诺的方式，双方当事人是在自愿基础上意思表示一致，确立了彼此之间的义务，因此，它是行政合同行为。 职务作为奖励方式的质疑 职务是指公民所担当的领导性职位，这里所讲的职务既包括行政机关内部的职务，也包括企事业单位的职务，如局长、处长、所长、校长、厂长、经理等。到目前为止，我国法律并未规定奖励职务，但有些行政机关往往变相地把职务作为奖品一样来奖励。 不少学者对职务作为奖励方式持怀疑态度。有人认为，根据人才管理的“能级原则”，任职的依据除德、勤、绩外，主要看工作能力。根据激