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规范期中小学教师奖惩法规述析 　　【摘 要】新中国中小学教师奖惩法规建设经历了宽泛化、虚无化、承启化和规范化这四个时期。在规范期，中小学教师奖惩法规在形式和内容上都进入了规范化、现代化的发展轨道，促进了中小学教师队伍管理的法治进程。 　　【关 键 词】中小学教师；奖惩法规；规范期；教育法治 　　教师法规是指“国家机关在各自的职权范围内制定的调整有关教师各方面法律关系的法律、法规、规章及其他规范性文件的总和”，[1]中小学教师奖惩法规，即其中有关中小学教师奖励、惩罚事务的法规的集合。国家颁行中小学教师奖惩法规，是为了用法律手段来规范中小学教师奖惩事务，加强中小学教师队伍管理，保障中小学教师的社会地位与合法权益。 　　一、中小学教师奖惩法规建设的四个时期 　　在1949年至2010年长达60年的建设史中，中小学教师奖惩法规经由了从宽泛化、虚无化到承启化、规范化的曲折发展历程，初步形成了一个层级较为合理、涵盖面明显扩大、与教育实际情况较为切合的中小学教师奖惩法规系列。 　　1. 宽泛化时期（1949～1966年）。这17年期间，由于教师和其他知识分子一样主要被视为国家干部，因而在很多方面就将管理国家干部的法规直接适用于教师。又由于当时“政策大于法的观念”是“政府的主要倾向”，这就使得变动性很强的政策在教师管理中起着十分重要的作用。在这两种情形交并存在的大环境下，关于中小学教师的奖惩事务多不由教育类法规来规范而变得宽泛化了，主要体现在相关的行政法令和政策中。 　　2. 虚无化时期（1966～1976年）。文革爆发后，在教育领域“停课闹革命”、“打倒封资修”的喧嚣声中，中小学教师法规建设被尘封，正常的奖惩机制全部停顿、瘫痪。文革期间发出的许多有关教育的《通知》、《意见》，特别是1971年8月经张春桥、姚文元定稿的《全国教育工作会议纪要》，炮制出“两个估计”，翻云覆雨、深文周纳，教师奖惩法规被彻底虚无化，广大中小学教师所受到的压制与迫害却至为严实，导致了中小学教育事业发展的灾难性倒退。 　　3. 承启化时期（1976～1986年）。长达10年非法律化、非制度化的状态结束后，国家进行了冷静深刻的反思，开始拨乱反正，把被颠倒的秩序重新颠倒过来，社会政治、经济、文化逐步走上正轨。教育界也处理了大量的遗留问题，基本肃清了“文革”的流毒和影响。《中学五十条》和《小学四十条》的修订重颁，中共十一届三中全会的胜利召开，《关于教师节的决定》的出台、《义务教育法》的制定，这一系列的事件，表明了我国教育法制建设的恢复、衔接和开启，作为其“子项目”的中小学教师奖惩法规，也进入了此承启化阶段。 　　4. 规范化时期（1986～2010年）。1986年4月审议通过的《义务教育法》，是我国中小学教师法规建设开始迈入法制自觉年代的重要标志。1987年4月，国务院批准颁布《行政法规制定程序暂行条例》，规范了行政法规名称的使用，也实际上增强了教育法律、法规、规章名称使用上的统一性和规范性。1990年代，《教师法》、《教育法》、《教学成果奖励条例》、《教师资格条例》、《中小学教辅材料管理办法》等法规相继颁行，依法治师进入重要议事日程，中小学教师奖惩工作走上了规范化、法制化的现代化轨道。 　　二、中小学教师奖惩法规规范期的两项表征 　　（一）法规形式上的规范化 　　首先，有关中小学教师奖惩的规定是许多教育法规的有机组成部分，一般以专章或专条、专款的形式体现，还制定了专门的教师奖励法规。如，《教师法》的第七章为“奖励”，设两条；第八章为“法律责任”，设五条；《教师资格条例》第六章为“罚则”，共五条；《中小学教师继续教育规定》专设第五章“考核与奖惩”，共四条。尤其是《义务教育法》的前后相较，更反映出这种规范化的趋势：1986年《义务教育法》中的第十四、十六条分别是奖、惩条款；而2006年修订通过的《义务教育法》，奖励条款增多，且将法律责任专置第七章，集中规范。[2]专门的教师奖励法规则有《教学成果奖励条例》、《教师和教育工作者奖励规定》等等。 　　其次，有关中小学教师奖惩的具体教育法律规范，不再随意长短、随兴划设，而一般须具备假定、处理和奖惩这三个具有严密逻辑结构的要素，方能成为由国家强制力保证实施的行为规则。如，《教师法》第十一条第二款关于申请获取教师资格的规定中，“不具备本法规定的教师资格学历”就是这个法律规范的假定部分，“必须通过国家教师资格考试”就是这个法律规范的处理部分。《中学班主任工作暂行规定》第十五条规定：“学校建立班主任工作档案，作为考核晋级、评定职务、评选先进的重要依据”，这类是法律上的奖励规定。《民办教育促进法实施条例》第四十九条规定：“出资人不从办学结余而从民办学校的其他经费中提取回报”，“情节严重的，吊销办学许可证”，[3]这类是法律上的惩罚规定。需要