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政府公共服务委托外包风险及其规制 　　摘要：作为政府履行公共职能的创新机制，公共服务委托外包在公共治理领域越来越普及。委托外包有助于解决政府财政困难、促进国家行政运行效率和公私合作，提高公共服务质量等功能。但委托外包过程中也会出现公私利益冲突、私人垄断、机会主义、权力寻租和管制俘获等问题。政府应采取明确民营化的界限、明确受委托人的资质标准、发挥法律的程序控制功能和加强政府的监管责任等多重手段对公共服务委托外包的过程进行规范。 　　关键词：政府公共服务；民营化；委托外包；法律规制 　　中图分类号：C93-05 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）03?0063?08 　　从20世纪80年代开始，现代国家兴起了一场声势浩大的公共行政变革，通过在公共服务领域打破政府垄断，引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分公共职能推向市场，充分发挥市场优化资源配置的作用，从而达到改善与提升公共服务的目的。政府公共服务委托外包，便成为现代国家公共服务市场化改革的主要方式之一。公共服务委托外包，是指政府通过签订合同的方式，将部分公共物品和服务委托给社会提供或办理，也就是政府向社会组织或个人购买服务或公共物品提供给社会大众的服务输送方式[1]（5）。通过签订合同的方式，政府由最初的公共服务垄断者转变为公共服务促进者、合作者和管理者，形成了以公私协力为核心的“混合行政”模式。就我国而言，在计划经济时代，政府基本垄断了全部的社会资源分配和公共服务供给，公共服务往往都是由政府事事躬亲，随着社会转型的加速推进，政府垄断公共服务的弊病日渐突显，在政府垄断领域逐渐引入社会组织的力量成为我国公共行政改革的重要内容，公共服务委托外包也成为了政府治理的基本方式①。 　　一、政府公共服务委托外包的功能 　　委托外包是公共服务市场化改革的一部分，体现了公共行政任务重新分配的过程，成为了政府行政改革的重要手段。它是将政府公共服务或设施的经营权交由社会组织或个人，所有权和经营监督权掌握在政府手中，通过这一措施，政府可从被委托方那里收取回馈金，增加财政收入，??可有效地对被委托的社会组织所提供的公共服务的品质进行监督，实现公共利益的最大化。基于这些的优点，委托外包作为政府的市场机制策略在公共治理领域得到了广泛地应用和普及，从各国政府的实践来看，委托外包的价值主要体现在以下几个方面。 　　（一）委托外包有助于政府摆脱财政困境 　　精简政府机构和解决政府财政困境是公共服务市场化改革最直接的动因。现代“福利国家”的出现，政府职能迅速扩张，从城市建设工程、基础设施建设到社会福利、公共医疗卫生、教育科技等诸多领域，政府作为公共治理的唯一中心，公共服务领域的扩张给政府带来了沉重的财政负担，有限的政府运作系统对于公共服务产品的供给显得难以为继。根据费瑞思的观点，可能的资金节省是经常处于财政困境中政府部门进行市场化外包的理想方式[2]。公共服务的市场化促使政府重新审视和检讨自身角色，从“划桨者”向“导航者”的转变让政府从可归于市场调整的经营性领域撤离出来，通过委托外包的方式将部分政府职能转移给社会组织，让适合市场规律运作的行业遵循市场规则在自由市场中经营获利，通过多样化的所有制形式满足人们日益增长的公共服务需求，最大程度地实现公共利益，既能起到让政府摆脱沉重的财政负担、增加收入的效果，还能促使相关行业在优胜劣汰的市场环境中健康成长。美国是实行公共服务委托外包最成熟的国家，根据萨瓦斯在1987年所作的一项研 　　收稿日期：2012?12?10；修回日期：2013?04?06 　　作者简介：郑旭辉（1975?），女，福建福州人，福州大学公共管理学院副教授，博士研究生，主要研究方向：公共管理，科技与教育管理. 　　究，签订公共服务外包合同为美国地方政府节省了15%～30%的资金，大大减轻了地方政府的财政负 担[3]（68）。 　　（二）委托外包通过引入市场机制提高国家行政运营的效率 　　传统上政府垄断了所有公共服务的经营，在这种情形下，政府部门不可避免地会出现机构臃肿、人浮于事的现象，而且公共服务完全依赖于政府财政也易于导致加勒特·哈丁所谓的“公地悲剧”，造成社会资源的极大浪费和较高的行政成本，更由于竞争机制的缺乏，公共服务产品的质量也无法提高。公共选择理论基于人都是自利的、理性的、效用最大化的人性假定，认为政府作为人的组织，其所有行为的动机都是自利的，都是为了追求自身利益的最大化。在自利动机的支配下，政府官员在预算支出和政府组织的规模上都会呈现极大化的情形，行政结果出现无效率的可能性极大。既然政府政策是无效率的，那么就“没有任何理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”[4]（23）。公共选择理论认为，政府规模不断膨胀、服务效率低下的根本原因就在于政