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地方政府职能配置路径及问题分析 　　【摘要】当下我国地方政府职能中存在着角色错位、职能异位等问题，对于经济发展与政府转型产生着消极的影响。从我国地方政府职能配置的角度探析这一问题尤为重要，地方政府职能的配置路径引发了地方政府职能不确定性、选择性问题。须规范央地职能配置，完善官员晋升指标，形塑与规约地方核心行动者，以优化地方政府职能配置。 　　【关键词】地方政府职能 配置 路径 　　当前，在市场经济发展过程中，我国政府的主要职能定位为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，中央政府与地方政府各自发挥着重要的作用。实践中，地方政府职能的实然与应然层面存在着巨大的差距，地方政府既当裁判员又当运动员，角色错位、职能异位等问题依然存在，这对于我国实现经济增长方式的转变，公平竞争的市场秩序，服务型政府的转型，以及地方的全面协调可持续发展产生着消极的影响。从地方政府职能配置问题入手探析地方政府职能中存在的问题能够为我们提供一定的思路。 　　我国地方政府职能配置的路径 　　在现代国家中，一般地方政府是由中央政府依据宪法或法律设置的，其权力与职能相应的具有“被”设计性或配置的一面，地方政府职能的获取大多源于行政授权或法律授权。我国的地方政府职能配置是由我国的政治体制、制度决定的，并体现着地方的政治生态与利益格局。我国地方政府的职能配置既要体现上级政府的意志，又要回应区域经济社会发展的需要，还要体现地方决策者的偏好，地方政府职能的实际配置呈现三条路径：层级性配置、回应性配置、自主性配置。① 　　路径一：自上而下的层级性配置。作为单一制国家，我国的地方政府是中央政府的分支机构，并接受中央政府的领导，我国宪法明确了中央统一领导的原则，由国务院确定中央、省、自治区、直辖市的行政机关职权，这标志着地方政府职能主要源于中央或上级政府的配置与权力机关的授权。 　　路径二：自下而上的回应性配置。地方的经济社会发展要求及居民的服务需求是地方政府职能配置的内在动力源泉与根本目的。整体范围内的政府职能是对社会的统一管??与服务，而不同的地方，由于其经济与社会发展水平不同，民众的需求取向也有所差异，地方政府的职能配置就要考虑这种特性，根据地方居民的发展需要对政府职能作相应的调整。 　　路径三：地方核心行动者（即主要领导者）的自主性配置。伴随着行政与经济管理权力下放，地方获得了一定的自主性，为地方政府的行为及其职能边界提供了一个弹性的可选择空间。其中，地方核心行动者作为地方公共事务的主要决策者，“他们一般是地方党委政府的主要领导者”，②地方辖区内的主政官员，在地方权力结构中具有核心的作用，对于地方政府职能的配置具有重要的自主选择性。 　　我国地方政府职能配置的问题分析 　　我国地方政府职能的实际配置路径对于地方政府职能将产生一定的影响，主要体现在以下两个方面： 　　地方政府职能的不确定性。层级性配置缺乏明确的可操作性制度规范，央地及各级地方政府职能权限划分不确定。由于职责权限划分不明晰，央地权力关系在集权与分权之间摇摆不定，大多体现为单向调整。在行政主导型府际关系下，国家的宪法和法律不对中央政府和地方政府的职权范围作出具体划分，地方政府的事权和财权范围主要受制于中央政府的行政指令。③地方政府的职权主要取决于中央政府的行政授权及信任。在我国，中央与地方的权力缺乏明确的制度化划分，《宪法》与《地方组织法》只规定了原则，各级政府间职责主要依靠部门规章、政策性文件等予以划分，因此政府间的职责多呈现出随意性、不确定性。由于各级地方权力单向配置，事权没有清晰的划分，往往存在由于财政压力导致事权下移的现象，本来是中央或上一级政府的职责，转移到地方政府，给地方政府造成了重大的负担，职责划分不合理。下级地方政府中可能存在着为取悦于上级，更多地关注上级的意图，而不是市场的取向，脱离了地方社会及民众的发展，形成了地方政府改革的“悬浮式”。当前，在行政分权与转型期改革的背景下，地方获得了较多的自主权，地方政府职能的配置也充分体现了中央与地方的利益博弈。 　　地方政府职能的选择性。地方政府的功能发挥主要依赖于地方政府官员，尤其是地方核心行动者，作为地方政府组织中的领导者，地方核心行动者在地方权力结构中居于核心地位，其可影响组织成员的行为，达成组织目标，可根据自身的偏好及利益趋向选择性配置、履行职能。地方核心行动者作为权力结构中的代理人，代表着三重利益：其一，作为地方辖区的利益代表，谋取地方发展，满足地方民众的需要；其二，作为中央权力组织结构的代理人，接受中央或上级的领导，执行其政策与命令；其三，作为部门或自身利益的代表。这三种利益的平衡、博弈影响着地方核心行动者对于地方政府职能的配置与履行。地方核心行动者会自主性地配置与执行非刚性的地方政府职能，这种自主性在个人偏好与效