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论我国住房保障制度历史脉络 　　【摘要】现时的住房保障是指政府为满足或改善城市居民的居住条件而实施的行政活动。纵观古今，不论是政府治理的客观技术，还是作为行政对象的居住现实，住房保障制度各要素均能在古代中国或近代中国的情境中找到制度渊源，而这些古典脉络亦可以为现代制度提供理论补给。 　　【关键词】住房保障制度 历史脉络 救济 福利 　　近年来，中央以民生为执政导向，住房保障制度已成为当下的时政热点，现阶段的理论研究大多以政策话语为导向，极易沦为一种政策的论证工具，而且只能证实，不得证伪，这与社会科学的研究规律是相背的。本文旨在追本溯源，梳理我国住房保障制度的历史脉络，清晰呈现我国长期形成的居住观念与社会传统，以求对健全完善现时制度有所裨益。 　　古代中国的土地、住宅与城市 　　捆绑为主、保障为辅的土地功能。自夏商周的初级国家???态起，土地作为权力的载体也被赋予主观意志，虽然人口稀少，幅员辽阔，生产力发展落后，但土地所有权在暴力征服的前提下就是高度单一的权威象征。周代的井田制将所属的农田几等分，其中的沃土归周天子所有，剩余贫地归民众，民众以耕种好“公田”作为拥有“私田”的交换条件。战国时秦商鞅变法，从法权上确立了土地私有。这是应战争需要进行开荒安民、加速经济发展的策略。从文献记载的情况看来，当时的土地权利实质上是一种负担住房保障功能、受限制的土地使用权。这种权利按照人口分配，与人身关系密切相关。 　　在中国历史上虽然存在过土地私有化的几个时期，但在不稳定的社会环境下，弱肉强食的不平等规则造成土地兼并加剧及贫富差距过大，给统治者的国家治理带来冲击，不论是隋唐的园宅地制，还是宋元明清的租佃制，土地的宅地制度形态此消彼长，但古代中国在中央集权的制度框架内始终牢牢控制国民生计，在充分发挥土地生产力的同时，民众的居住权利可谓夹缝求生。此外，不定的灾荒时期所实施的“有居”、“得归”等安居政策也仅在于防止大规模的流民造成社会动荡。 　　鳏寡孤独废疾者皆有所养。中国历史上的各朝各代由于土地资源丰富的缘故，个人自己一番劳作便可在土地上解决居住问题，除非成为“鳏寡孤独废疾”这类社会弱势群体，否则国家不会顾及其居住问题。大约在唐代以后，土地私有化加剧以及人口的膨胀导致政府无法保障每个人都拥有宅地，于是出现了“长安大，居不易”的情况。当然，统治者在闲暇之余也会解决一些事关老百姓的民生问题，但这种解决仅仅是指若干种救济政策，尚不能达到一种社会保障制度的层次。 　　唐代至北宋期间主要在寺院中开办福田院，就是由国家和民间共同资助供老疾孤独之人医疗、饮食、居住的综合性救助机构。北宋时期仅京城开封就设了四家福田院，每家福田院有住房百余间，逃荒入京的流民、赤贫破家的市民、无人奉养的老人都有机会在里面免费居住。南宋徽宗崇宁年间，出现了分工更为明确的居养院，这应该是史料上最早记载的专门住房保障机构，主要收养无亲属供养的孤寡老人。明代时朱元璋曾多次下旨，要求地方官员在城市周边建设平民住宅供无居所的难民容身。 　　现在看来，这类救济措施的立意是值得肯定的，但由于受众太广或者经济所限，古时各地救济机构的物质条件往往天差地别，而且救济标准基本上依赖于官员的判断，随意性较大。 　　城市发展与居住功能。大约在商周开始，统治者的所在地会建设行政中心以及相应的服务设施，同时将庙宇置于城市空间的中心。中国的权力和神圣可以互相切换—皇帝居住的地方也就是神圣的地方。①基于这种标准，出现了聚落功能的分化，也可以认为是对城市概念的进一步精确。为了保卫这些统治中枢，都城展开了普遍的规模扩大工程，城墙包围形式是中国古代城市的基本特征，把王室同外部世界分开的需要决定了城市规则，也决定了城市居民的人口结构—保卫统治者的军队通常占城市人口的很大比例。中国历史发展中决定城市命运的是政治而非商业。都城作为各个统治王朝最重要的行政中心存在，其发展与变迁几乎是断裂性地取决于皇帝们的位置喜好，当然这些喜好并非个人意志，也受制于传统礼仪、物资供给便利、防御等主客观因素，因此中国历史上不免有许多城市盛极一时却又毁于朝夕的。因此，中国历史上早期的城市发展和民众安居关系不大，居住至多只是一个附属功能。 　　那么，人都住在哪？—还是在耕地上。与西方城市发展过程中常见的对流情形不同，同时期的中国城市根本没有独立维持的商业系统，因此也没能对周边偏远地区施加影响。即使在最大的城市里，大多数的产品也主要是为了本地的消费；而多数农业地区的需求则是在乡村得到满足。所以，尽管在大约公元1世纪，中国就拥有了当时世界上最大的人口规模，可是按照居住在大城市的人口比例来衡量，中国还是不能达到同时期西欧、地中海，或者日本的城市化水平。这种持久的农业影响也反映在城市内部。可以说，当时的杭州、广州、漳州和北京都能跻身于世界上