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试析国际组织行政改革动力机制
试析国际组织行政改革动力机制
摘要:国际组织的运作受制于自身行政机构的效率与效能。本文以世界卫生组织秘书处为案例,分析了国际组织开展行政改革的动力,提出了行政首长推动与多元力量推动两种机制。秘书长作为国际组织行政领导,能够在短期内贯彻自身的改革意志,对组织目标、结构、管理进行变革。但是,这种单一动力也存在过度依赖个人行事风格的问题,且往往无法克服官僚机构内在的弊病。与之相比,多元力量推动的改革虽然进展较为缓慢,但是具有协商充分的优势,而且显示出制度化的特征。
关键字:国际组织 行政改革 行政首长 制度化
中图分类号:D81 文献标识码:A 文章编号:1005-4812(2013106-0050-55
国际组织运作的优劣不仅取决于成员国之间的合作,还受制于其自身常设机构的能力。目前,对国际组织的行政机构——主要是秘书处进行改革,使其更好地服务于组织宗旨、提高其效率,已经成为国际社会普遍关心的问题。然而,与国内政府相比,国际组织行政机构的大部分工作难以被看到,很少能够吸引公众的注意,其突破陈规、开展变革的动力也相对较弱。本文试图以世界卫生组织(World Health Organization,WH0)1998年以来的活动为例,分析国际组织行政改革动力的来源、形式、效能,以探讨更为成熟的改革路径。
一、WHO行政改革的发端
秘书处是WHO的主要行政机构,负责执行组织活动。它由三个层次构成——位于日内瓦的总部、六个地区办公室以及在会员国中设立的国家办公室。秘书处中的技术人员多具有医学专业背景,而总干事是整个组织的技术与行政首长。由于具备专业知识的优势,WH0秘书处在二战后的国际卫生合作中一直扮演着举足轻重的角色,包括收集公布疾病爆发信息、制订专业技术规范、为国家提供建议,组织开展疾病控制项目等等。但是,随着时间的推移,它也出现了一系列官僚机构的病症。20世纪90年代开始,对WHO秘书处的职能、结构与管理进行改革已经成为各成员国,甚至组织内部人员的重要诉求。
首先,未能确定恰当的工作重点与职责范围是WHO秘书处受到的重要批评。从20世纪50年代开始,WHO秘书处的工作范围不??扩大。当时的秘书长马戈林诺·坎道(MarcolinoCandau)指出这是为了反映组织法中对“健康”这一概念的广泛定义。随后秘书处一直维持着这一“全餐式”(full menu)的途径进行活动规划。到90年代初期,wHO试图同时应对一系列范围广泛的议题,从抗击艾滋病、肺结核流行到口腔卫生,几乎无所不包,而且缺乏优先程度的排序。然而,不断扩张的使命并没有得到额外资源的匹配,这使得秘书处只能将有限的资源平均分散在范围广泛的活动上,甚至有时只有一到两名工作人员负责处理特定的健康议题。针对这一情况,主要成员国提出,秘书处应当将集中注意力,将有限的资源用于应对少数在发展中国家最为突出的健康问题。另外,批评意见还提出,秘书处将自身的职能过于局限在技术性领域内,在组织声称要实现的“倡议卫生政策的变革”这一目标上没有作为。
其次,到这一时期,由WHO行政机构结构分散而引发的矛盾日益突出。由于地区办公室主任并不直接受命于总干事,而是由该地区国家选举产生,其显示出相当的独立性,能够自行安排人事任命与资源分配。20世纪80年代后期,哈夫丹·马勒(Halfdan Mahler)担任WHO总干事时,由于他良好的沟通技能与广受尊敬的地位,总部与各地区办公室之间尚能协调。但随后接任的中岛宏(Nakajima Hiloshi)缺少前任的人格魅力,又是从地区职位上升任的,使得其他地区办公室主任不愿意听命于他。1993年,联合国的独立外部监督机构联合检查组(Joint Inspection Unit)提出的评估报告认为,WHO的行政结构过于分散,地区办公室缺乏效率、无法贯彻总部的战略规划,而且受制于地区政治压力。
第三,时任总干事中岛宏领导下的秘书处内部管理风格开始饱受批评。在他的任期内,高级别职位的数目几乎翻了一番,质疑声音认为,这些任命有许多是出于政治考虑而非个人才干。此外,他还被指责为没有远见、行事僵化的领导,以致损害了WHO的项目执行能力。中岛宏与当时全球艾滋病计划主任乔纳森·曼(Jonathan Mann)之间在管理问题上的冲突导致后者辞职,而这被认为与艾滋病计划的最终失败有着密不可分的关系。
对WHO秘书处进行改革的要求最终以捐助国施加压力的形式表现出来。1993年,捐助国冻结了WHO正常预算的实质性增长,使得该组织首次出现了高达5100万美元的赤字。为了维持WHO的正常运作,国际社会开始探讨相应的改革之道。
二、行政领导推动下的改革
针对WHO行政机构失能的状况,来自成员国与国际组织的专业人士展开了讨论。这类研究
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