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试析国际组织行政改革动力机制 　　摘要：国际组织的运作受制于自身行政机构的效率与效能。本文以世界卫生组织秘书处为案例，分析了国际组织开展行政改革的动力，提出了行政首长推动与多元力量推动两种机制。秘书长作为国际组织行政领导，能够在短期内贯彻自身的改革意志，对组织目标、结构、管理进行变革。但是，这种单一动力也存在过度依赖个人行事风格的问题，且往往无法克服官僚机构内在的弊病。与之相比，多元力量推动的改革虽然进展较为缓慢，但是具有协商充分的优势，而且显示出制度化的特征。 　　关键字：国际组织 行政改革 行政首长 制度化 　　中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2013106-0050-55 　　国际组织运作的优劣不仅取决于成员国之间的合作，还受制于其自身常设机构的能力。目前，对国际组织的行政机构——主要是秘书处进行改革，使其更好地服务于组织宗旨、提高其效率，已经成为国际社会普遍关心的问题。然而，与国内政府相比，国际组织行政机构的大部分工作难以被看到，很少能够吸引公众的注意，其突破陈规、开展变革的动力也相对较弱。本文试图以世界卫生组织（World Health Organization，WH0）1998年以来的活动为例，分析国际组织行政改革动力的来源、形式、效能，以探讨更为成熟的改革路径。 　　一、WHO行政改革的发端 　　秘书处是WHO的主要行政机构，负责执行组织活动。它由三个层次构成——位于日内瓦的总部、六个地区办公室以及在会员国中设立的国家办公室。秘书处中的技术人员多具有医学专业背景，而总干事是整个组织的技术与行政首长。由于具备专业知识的优势，WH0秘书处在二战后的国际卫生合作中一直扮演着举足轻重的角色，包括收集公布疾病爆发信息、制订专业技术规范、为国家提供建议，组织开展疾病控制项目等等。但是，随着时间的推移，它也出现了一系列官僚机构的病症。20世纪90年代开始，对WHO秘书处的职能、结构与管理进行改革已经成为各成员国，甚至组织内部人员的重要诉求。 　　首先，未能确定恰当的工作重点与职责范围是WHO秘书处受到的重要批评。从20世纪50年代开始，WHO秘书处的工作范围不??扩大。当时的秘书长马戈林诺·坎道（MarcolinoCandau）指出这是为了反映组织法中对“健康”这一概念的广泛定义。随后秘书处一直维持着这一“全餐式”（full menu）的途径进行活动规划。到90年代初期，wHO试图同时应对一系列范围广泛的议题，从抗击艾滋病、肺结核流行到口腔卫生，几乎无所不包，而且缺乏优先程度的排序。然而，不断扩张的使命并没有得到额外资源的匹配，这使得秘书处只能将有限的资源平均分散在范围广泛的活动上，甚至有时只有一到两名工作人员负责处理特定的健康议题。针对这一情况，主要成员国提出，秘书处应当将集中注意力，将有限的资源用于应对少数在发展中国家最为突出的健康问题。另外，批评意见还提出，秘书处将自身的职能过于局限在技术性领域内，在组织声称要实现的“倡议卫生政策的变革”这一目标上没有作为。 　　其次，到这一时期，由WHO行政机构结构分散而引发的矛盾日益突出。由于地区办公室主任并不直接受命于总干事，而是由该地区国家选举产生，其显示出相当的独立性，能够自行安排人事任命与资源分配。20世纪80年代后期，哈夫丹·马勒（Halfdan Mahler）担任WHO总干事时，由于他良好的沟通技能与广受尊敬的地位，总部与各地区办公室之间尚能协调。但随后接任的中岛宏（Nakajima Hiloshi）缺少前任的人格魅力，又是从地区职位上升任的，使得其他地区办公室主任不愿意听命于他。1993年，联合国的独立外部监督机构联合检查组（Joint Inspection Unit）提出的评估报告认为，WHO的行政结构过于分散，地区办公室缺乏效率、无法贯彻总部的战略规划，而且受制于地区政治压力。 　　第三，时任总干事中岛宏领导下的秘书处内部管理风格开始饱受批评。在他的任期内，高级别职位的数目几乎翻了一番，质疑声音认为，这些任命有许多是出于政治考虑而非个人才干。此外，他还被指责为没有远见、行事僵化的领导，以致损害了WHO的项目执行能力。中岛宏与当时全球艾滋病计划主任乔纳森·曼（Jonathan Mann）之间在管理问题上的冲突导致后者辞职，而这被认为与艾滋病计划的最终失败有着密不可分的关系。 　　对WHO秘书处进行改革的要求最终以捐助国施加压力的形式表现出来。1993年，捐助国冻结了WHO正常预算的实质性增长，使得该组织首次出现了高达5100万美元的赤字。为了维持WHO的正常运作，国际社会开始探讨相应的改革之道。 　　二、行政领导推动下的改革 　　针对WHO行政机构失能的状况，来自成员国与国际组织的专业人士展开了讨论。这类研究