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生态补偿机制财政政策研究 生态补偿机制的财政学解释 财政部财政科学研究所 孔志峰 一、生态补偿政策的切入点 作为当前一个热点课题，对生态补偿政策的研究，已经形成了多种切入点。但各种切入点，都遇到了一些不可逾越的问题，致使很多理论研究成果难以转化为现实的政策。典型的如： ?? 以“生态价值付费”为切入点，面临着中国国情的最基本约束：作为以公有制为基础的社会主义国家，中国不具备界定“生态价值”产权的环境。共和国的体制，也不能象联邦制国家一样，在政府间进行生态价值交易。 ?? 以“外部性”为切入点，最终可能使生态补偿政策与排污费、环境税等混淆在一起，难以形成一个独立的、体现生态补偿特色的政策。 ?? 以生态要素（流域、矿产资源、保护区、生态功能区等）为切入点，面临着各项生态要素重复的问题：当自然保护区既是禁止开发区、又是大江大河源头，又有大量矿产资源（如“三江源”）时，我们无法按这种思路，对这些地区按生态要素进行补偿。 当然，各种切入点都有其可取之处，但都有理论上的或制度上的漏洞。如何结合众家研究所长，找到一个能让所有人都能接受的切入点，在这个切入点的基础上，形成一种机制，使生态补偿成为一项可操作性的实际政策，这是当前需要关注的问题。 生态补偿不仅仅是一个经济问题，它实际上一个生态伦理的问题。如果仅仅从经济学角度分析生态补偿，肯定会产生一系列的新问题。因此，需要从其他角度，寻找切入点。通过研究，我们选择了社会责任作为生态补偿机制的切入点。 我们认为，无论是政府，还是企业、社会团体，还是个人，都必须承担对社会的责任。兴起于上个世纪80年代的西方发达国家企业社会责任运动，实际上是通过“赋予市场经济以人道主义”，实现了对“经济人”角色的嬗变。从90 年代至今，随着经济全球化进程的不断深入，形成了持续发展的国际潮流，2001年，社会责任国际(简称SAI)还出台了适用于所有国家的社会责任8000(SA8000)标准和认证体系。社会责任竞争，成为跨国公司继价格竞争、质量竞争之后，新一轮国际竞争的重要标志。 强调企业、政府、个人的社会责任，与我国经济全球化的进程相一致，特别是在当前，我国社会主义市场经济体系不断完善，全面建设小康社会进入新的阶段，党中央提出落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的背景下，强化社会各阶层的社会责任，将得到政府和社会越来越大的认同。 生态补偿，实际上一种要求社会各阶层对生态环境承担社会责任的一项制度。它要求政府在向社会提供公共服务、企业在追求利润最大化、个人在追求自身的发展空间过程中，都必须强调人与自然的和谐发展，强调人类在发展自身的同时，要通过补偿的形式，确保生态环境的可持续发展。因此，通过强调社会各阶层的环境社会责任，可以使生态补偿成为社会各阶层的一种自觉的行为。 二、生态补偿机制在环境经济政策中的地位 当然，环境社会责任，同样需要一套制度来实现。而这套制度，就是环境经济政策。它的核心，就是通过一些传统的经济政策，如财政、金融、投资、价格、贸易、产权、消费政策等，调节人与自然关系，调节人类经济利益最大化的动机，以提高社会各阶层的环境社会责任（如图表1）。 环境社会责任 个人环境责任 企业环境责任 政府环境责任 个个内市政政区社法政人人部场府府域会律府消理核调调国环经法行费念算节控际境济规为绿绿绿绿绿责绿绿绿绿色色色色色任色色色色化 化 化 化化化化 化 化绿污环绿企负正绿绿生政政政社色染境色业外外色色态府策府环消消教会家部部信保环绿绿间境费费育计 责性性贷险境色色关责鼓限激任纠激政政投采消系任励制励会正励策策资购费 协法政政政计 政政政调 制策 策 策 策策策化财政政策 金融政策 价格政策 投资政策 图表 1：生态经济政策的基本框架 在上述框架中，个人、政府、企业形成了不同层次的环境责任。为了确保这些环境责任的实现，政府需要制定一系列的环境经济政策，来对各阶层行为进行调节，以保障社会责任的到位。其中： ?? 个人环境责任的核心是实现个人消费绿色化、个人理念绿色化 ?? 企业环境责任的核心，是在企业内部体现资源有偿使用原则，引导其走向绿色生产、绿色交易。 ?? 政府环境责任的核心，是促进政府承担起环境的管理者责任。 生态补偿涉及政府、企业、个人各阶层的环境责任，上述政策体系中的各个方面都会涉及到生态补偿问题。如：消费者在消费某矿泉水时，一瓶水价中，可能就包括了几分钱的生态补偿费；矿产企业通过捐赠等形式，解决了资源所在地社区的环境问题，也可以称之为生态补偿；政府转移支付制度中，纳入了生态因素，实际上也体现了生态补偿。因此，生态补偿在整个环境经济政策中，既不是一个独立的政策，也不是一个能包容所有环境经济问题的政策。 三、生态补偿机制的财政学解释 无论从哪个切入点研究，生态补偿机制的内容是相