行政学研究解读.docVIP

《行政学研究》之解读 作为公共行政学的创始人，托马斯·伍德罗·威尔逊第一个明确提出对行政管理的问题进行专门研究，其行政思想主要集中在那篇被誉为“行政学开山之作”的《行政学研究》中。当提及公共行政学的历史发展时，自然而然地引用这篇论文似乎已成惯例，但诚如当代行政学家亚当斯所言，这是一篇“被引用远胜于被阅读” [1](第30页)的文献?其中许多思想内涵远未发掘出来。 一、《行政学研究》产生的时代背景和历史渊源 任何思想理论的出现都决不会是凭空的，公共行政学的出现也决不会是空中突现的楼阁。公共行政学的研究，已不能回避对历史文化的探讨，“因为从本质上看，这是一个历史的问题”[1](第32页)。而对威尔逊行政思想的研究，更确切的说，这一个美国的历史问题。毕竟 “理论在一个国家的实现程度，取决于理论满足这个国家的需要的程度。”[2](第11页)所以可以说《行政学研究》是在时代风云际会中，从美国这一独特土壤中开出的绚丽的花朵。 美国的十九世纪最后二十年是被马克·吐温称之为“镀金时代”的时期。社会财富大大增加，大财团开始形成，人们的生活水平极大提高。然而，在表面的繁荣之下，却暗藏着危机。当然，用“危机”这种字眼也许过于夸张，其实威尔逊本人也只是觉得社会生活较之以往变得复杂多了，政府所要处理的事务变得愈加繁杂了，政府的职能也应相应地发生改变。从前，“政府的职能很简单，因为生活本身就很简单”。他希望行政工作能够规范化、理性化，而“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上”，“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。为了摒弃“政党分肥制”，美国此时已经开始了文官制度改革。“政府机构的组织和方法同其人事问题一样需要进行改进”，威尔逊提出要创建独立的公共行政学科，正契合了这一需求。但真的仅此而已？ 的确，从整个国际大环境来看，美国此时是一个崛起的新兴大国，其经济实力已位列世界头把交椅。说此时的美国暗藏危机，似乎真是危言耸听。那么，一个崛起中的大国，危机之说从何而来呢？ 一般地认为,美国的崛起是民主与共和制的胜利。美国是一个实行公平竞争的国家,宪法保证了公民的自由与私有财产,它为每个人的成功创造了特有的良好环境。这样一个传说尤其因个人奋斗中脱颖而出的成功者的现身说法,变得更有说服力。“钢铁大王”卡内基、“石油大王”洛克菲勒等等，他们为人们实现心中的美国梦树立了榜样。然而，毕竟并非人人都能成为“钢铁大王”或“石油大王”，有时仅仅只是憧憬罢了。相反，市场的“马太效应”使得强者更强，弱者更弱；富者愈富，穷者愈穷。这在当时的美国，表现的尤为明显，这是有深刻的历史原因的。 美国独立后,国家向何处去,是摆在美国开国元老面前的一个主要问题,这期间,发生了以汉密尔顿为一方,以杰斐逊为另一方的大辩论,他们各自提出了自己的立国理念与主张。汉密尔顿担心共和制政府过分软弱，三权分立会导致权力分散于议而不决。他反对权力过于分散，主张加强行政部门的权力，提高政府的效率。而以杰斐逊为代表的革命民主主义思想往往对政府权力，尤其是行政权力持有相当的警惕的态度，因而美国政治体制的设计者将它再三从横向和纵向加以分割。这充分反映了革命民主主义派对保障自由的热切要求。应该说后者体现了美国早期的自由主义传统，在美国的政治实践中占据了上风。所以“在美国成为一个行政国家（administrative state）之前，其国民生活在一种强烈的反国家主义的政治传统中，他们普遍认为国家不仅是邪恶的而且也是没有必要的，这种强烈的反国家主义使得美国缺乏对公共行政及其制度与实践的需要，其公共行政活动差不多全凭口述和传统进行，没有多少成文的东西，自然也不成其为一种理论”[6]（第236页）。正如威尔逊所言“成功地研究了抑制行政权力的艺术，却因而经常忽视了改善行政方法的艺术”。 在这里还值得一提的是，1791年12月，汉密尔顿向美国国会提交了《关于制造业的报告》，提出了自己发展制造业的计划，对美国的未来的发展道路作了预见性的描述。其中心就是“工业立国”，通过政府的力量促进国家经济的发展，强调要保护大财产。汉密尔顿的这份报告虽然当时没有在国会通过，但随着工业革命的兴起，到19世纪30年代以后，美国人开始重新审视汉密尔顿的《关于制造业的报告》，从中寻求帮助和指导。历史证明了汉密尔顿的远见卓识，同时也提醒了人们，政府的确可以做得更多。 19世纪末至20世纪初这段时期的美国，总体看来，就是垄断资本主义代替自由资本主义的时期，这可以说是历史发展的必然。但在坚持自由主义传统的人们看来，却十分困惑。他们原本以为自由、平等已经一劳永逸地得到了解决。而现在，自由带来的是极度的不平等。少数工业资本的巨头，取得垄