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论地方社会救助立法地方性 　　摘要：地方立法的地方性特征是地方立法的灵魂。地方社会救助立法当然也应该把握好地方性这一特征，以明确地方立法相对于中央立法的定位，防止照搬照抄上位法和同位阶法的地方“二次立法”的出现，使地方社会救助立法应有的作用和价值得以发挥。地方社会救助立法的地方性特征应在立法主体、立法权限和立法内容上有所体现。 　　关键词：地方立法；社会救助；地方性 　　中图分类号：D923.8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）31-0118-02 　　《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》已经在向全社会公开征求意见后进一步于2009年4月形成了《中华人民共和国社会救助法（修改稿）》。而在这之前，作为地方先行性立法，地方社会救助立法早已启动，自上海市于1996年制定了《上海市社会救助办法》后，1998年12月31日广东省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《广东省社会救济条例》，此后其他各地方相继制定施行了相关的社会救助实施办法，而这其中的地方性法规或规章的有效制定无一不需要建立在对地方社会救助立法的地方性的认识和理解之上。 　　一、立法主体的地方性 　　根据立法法第63条和第73条的规定，一般地方立法主体主要为：一是省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，这一立法主体可以制定地方性法规；二是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，这一主体可以制定规章。这两个立法主体都为地方立法主体，承担着地方立法职责。具体到社会救助立法，在社会救助的实践在中国展开过程中，政府一直扮演着不可或缺的重要角色，而地方政府则是社会救助制度的最先探索者和实践者，在总结了大量实践经验的基础上，地方政府提炼出适用于地方的社会救助单行法规，比如上海市在实施社会救助的过程中，制定了《上海市社会救助办法》这一政府规章，其中指出“本办法所称的社会救助，是指由政府部门和有关单位共同承担责任、对生活水平低于最低生活保障标准的本市城乡居民提供必要的物质帮助的社会保障制度。”又如，河南省政府关于《河南省〈城市居民最低生活保障条例〉实施办法》中规定：“持有本省非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”由此，地方社会救助立法中承担着探索、实施、制定社会救助制度的职责的是国家机构中的地方政府，当然，地方人大及其常委会也在加强关注民生的立法的同时注意推进社会救助立法的调研工作等相关工作。 　　二、立法权限的地方性 　　相对于中央立法权而言，依法规定，地方立法权限的地方性一方面体现为“权力受限”，这里的权力受限是指地方立法不能越权同时坚持不抵触原则，既不能针对狭义法律的专属立法事项进行地方立法，也不得与宪法、法律、行政法规等上位法抵触。另一方面，地方立法权限的地方性体现为“权力受授”。根据宪法和立法法以及相关法律规定，地方人大及其常委会可以为执行法律、行政法规的规定，针对需要根据地方的“实际情况作具体规定的事项”以及“属于地方性事务需要”的事项来制定地方性法规。而地方政府规章的制定权限是可以“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要”以及属于地方的“具体行政管理事项”来制定。根据以上规定，学界一般将地方立法划分为以下三种类型：一是自主性地方立法。所谓自主性立法事项一般指立法法规定的“地方性事务”和“具体行政管理事项”。比如河南省历史文化遗产的保护事项。二是执行性地方立法（也被称为“实施性地方立法”）。执行性地方立法事项一般是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要”，根据“实际情况作具体规定的事项”。例如《义务教育法》、《水土保持法》、《城市规划法》等法律，都在专条中明确规定省、自治区、直辖市人大常委会可以根据本法和本地实际制定实施办法。三是先行性地方立法。除国家专属立法事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。 　　本文认为，具体分析到社会救助立法权限的地方性，可以说，地方社会救助立法在不同时期前后属于先行性地方立法和执行性地方立法。在中央层面的社会救助法制定生效前，各地方基于关注民生的政府关怀和建立解决地方贫困问题长效机制的行政责任考虑，发挥地方的积极性和主动性，探索制定了相关社会救助法规、规章或非规范性文件，这些便属于先行性地方立法。这一地方社会救助立法发展的过程正是地方先行性立法发展的过程。以创设城镇居民最低保障制度为起点，1993年为上海市尝试创设社会救助制度的初始年。1993年5月7日，上海市民政局、财政局、劳动局