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论水库移民工作中地方政府参与模式 　　摘 要：地方政府在水库移民工作中起着重要的作用。通过分析中国、美国、日本、老挝以及世行和亚行的移民政策，根据政府参与水库移民工作模式的不同，可以将其分为地方政府主导式、地方政府监督式和移民主导式参与三种模式。不同的政府参与模式，与各国的经济社会发展水平、公民社会发育状况以及土地产权制度都具有密切的联系。在中国的水库移民工作中，应当逐渐重视移民参与，以保证安置规划的科学性和合理性。 　　关键词：水库移民；地方政府；参与模式 　　中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0063-02 　　在水电工程建设的过程中，将不可避免地引发诸多与移民安置有关的问题。移民是水库建设过程中较为特殊的难题，涉及到经济、社会、文化等各方面的因素，因此世界银行（以下简称世行）、亚洲开发银行（以下简称亚行）以及各国政府对移民安置都非常重视，在具体的实践过程中不断探索应如何参与移民安置工作，并逐渐形成了各自的模式。 　　一、典型国家水库移民工作中的政府参与 　　1.中国水库移民管理经验。由于水库移民工作涉及面广，关系到地方的社会稳定，因此在中国的水库移民工作中，地方政府扮演着重要的角色。根据《大中型水利水电建设征地补偿及移民安置条例》（国务院第471号令），水电移民工程的职责划分为“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”，明确了当地政府是移民搬迁、兑现移民补偿和库区移民工程建设的责任主体。县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。 　　因此，在中国的移民工作中，政府是主要的牵头单位与责任主体，亚行在其《移民手册》（1998年）中评价，“在中国，几乎所有移民方面的责任都交给市或地区和政府”。这种政府管理移民的模式是与中国当前的国情以及社会管理模式密切相关的，将移民纳入政府管理范畴，可以较好地保障移民今后的生产和生活，但容易使移民产生???等、靠、要”的消极心理，难以调动移民自我发展的积极性。 　　2.美国、日本等发达国家的水库移民管理。美国和日本等发达国家在水库移民的管理方面有着自己的模式，其中比较突出的特点是注重业主与移民的协商和沟通，弱化政府在移民安置过程中的责任。（1）美国。美国的水利工程项目根据主管部门不同，可以分为政府负责项目和业主组织建设工程。政府负责建设的水利工程属于公益性项目，政府参与度较强，而业主组织建设的工程，大多数情况下是由业主负责去购置土地分配给移民。因此，美国的水库移民工作多以平等协商的民法方法为主，公益征收的强制手段为辅。在征地单位支付给移民一定补偿金以后，由移民自己选择去向。这种方法在西方较为发达的国家普遍适用。由于公民社会发育较为成熟，公众参与机制完善，因此政府在水库移民安置的过程中，往往以监督为主，而是由业主单位与移民进行补偿和安置谈判，强调水库移民补偿的协商性和公正性。（2）日本。在日本，水电工程建设获得批准以后，项目建设业主单位首先要向有关的行政机构、县政府和其他地区政府，以及受益团体作解释，然后和当地居民开始协商讨论一系列问题，包括征地补偿、移民安置、区域开发、生计恢复以及环境保护等，最终达成建坝的最终协议。 　　日本的民众参与机制非常健全，因此在交涉过程中，当地居民往往会组成一个或者若干个“大坝对策协议会”、同志会等组织，与当地政府机构和业主方面进行谈判、交涉。因此，要达成一致意见往往需要花费许多时间。 　　3.老挝的水库移民管理。老挝属于经济相对落后的发展中国家，移民安置政策采用的是国家行政命令模式。但老挝又承袭了亚行移民政策，十分注重移民的公众参与。老挝《电力项目环境评价实施细则（No.447/MIH）》（20/11/2001）规定：环境评估的各阶段均应有适当的公开参与。公开参与的内容包括：（1）公开项目业主信息、项目ESIA信息；（2）与受影响方协商；（3）项目计划及实施阶段回应受影响方关注的问题；（4）项目审批时听取公众的评论意见；（5）受影响方参与项目实施。 　　因此，老挝政府是通过成立综合移民安置组织机构来实施移民安置规划，该机构包括中央级别的协调委员会、省级、县级和村极移民工作小组，同时由业主单位相关负责人员应当加入该机构，与地方政府共同商讨工作方案。 　　在移民安置过程中，业主聘请的环评咨询公司需要召开村级、县级、省级和中央级公众咨询会议，由项目受影响者参加讨论，移民的意见在很大程度上会影响项目的设计方案，而地方政府则扮演着监督和指导者的角色。 　　二、世行、亚行移民政策中的政府参与 　　世行和亚行高度重视非自愿移民工作，在以水库移民为代表的非自