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地级市财政性社会支出不均等及其分解 　　[摘 要] 作为政府提供基本公共服务的基础资源，财政性社会支出的均等化是公共服务均等化的前提。基于2007和2008年地级市数据，本文发现地级市间人均财政性社会支出很不均等，基尼系数为0.336和0.313。计量分析表明，人均财政支出、财政依赖度、城镇化、国有就业比重与人均财政性社会支出正相关。回归方程的不均等分解发现：人均财政支出、城镇化等结构性因素是不均等的促增因素；2007年地区差异是促增因素，而2008年随着中部“福利赶超” 而转为促减因素；财政依赖度发挥了首要但有限的均等化效应；国有就业比重在2007促减因素，2008年几乎不发挥影响。研究的政策意涵是中央政府应将体制性改革置于优先位置，而短期内改革财政转移制度、加强财政横向公平有助于促进财政性社会支出的均等化。 　　[关键词] 公共财政；社会支出；不均等；回归方程分解 　　[中图分类号] F810.5 [文献标识码] A [文章编号]1006-0863（2013）01-0111-06 　　一、问题的提出：公共服务均等化与财政性社会支出 　　改革以来，我国在经济发展上取得了巨大成就，但社会发展却相对滞后。[1] 为均衡经济和社会发展，政府提出建设和谐社会的政治目标，试图逐步实现从经济发展为中心的一元治理模式向社会和经济协调发展的多元治理模式的转型。[2] 这表现在公共财政上逐步增加在教育、卫生、社保等民生福利领域的投入。国际上将公共部门在教育、医疗、养老金、失业津贴和各类其他社会政策等领域的投入统称“社会支出” [3]，其中教育、医疗和社会保障等被公认为是“核心社会支出”项目，[4]由财政开支的部分称为“财政性社会支出”（下文简称“社会支出”）。在我国，社会支出是政府实施社会政策、提供基本公共服务的基础性力量。 　　近来，社会支出的绝对额和人均水平都不断提升，对社会发展做出巨大贡献。然而，许多研究表明，社会支出在地区配置上缺乏均等，社会保障支出、公共教育支出和公共卫生支出等均存在高度的地区、城乡和省际不均等，进而导致教育、医疗、社会保障等基本公共服务在城乡、地区、省际和省内都存在巨大差异。[5][6][7][8][9] 为此???十七大要求各级政府将“基本公共服务均等化”作为公共财政配置的基本原则之一。教育、医疗和社会保障等社会支出项目是均等化的首要领域，是现阶段最基础性、公众最迫切需要的基本公共服务。[10] 因而，实现社会支出的均等化是基本公共服务均等化的首善之举。 　　本文在这一背景下利用2007和2008年地级市的数据，分析社会支出地区不均等的状况及其影响因素。分析2007和2008年数据的原因有二：其一是，这两个年份的数据可获得性较好，而之前年份尚无此方面的详细统计数据；其二是，2007年恰是政府明确提出“基本公共服务均等化”作为施政目标的一年，因而对2007年社会支出水平的地区不均等的考察实际上是一次“基线调查”，而对2008年的分析有助于评估该政策的短期施政效果。这对于日后进一步分析基本公共服务均等化政策的演进及其效果，是一项不可或缺的基础性工作。具体地，我们将首先建立合理的社会支出的影响因素模型，然后基于回归方程的不均等分解方法，来分析各个影响因素对社会支出不均等的贡献。 　　二、文献回顾与研究假设 　　均等化是公共支出的应有之义之一，而服务于基本公共服务供给的财政性社会支出更应均衡配置以体现其公共性。[11]布坎南就认为，同一个联邦体制内居住在任何两个地区的人都应享受联邦公共部门的同样待遇。[12]巴尔强调公共支出应该实现横向公平，即一个社会对于人民生活与发展所必须的物品和服务设定最低提供标准，而公众至少可以在最低的标准下平等地获取这些物品和服务。[13]那么，我国的社会支出缘何在地域配置上严重不均等呢？现有研究主要从经济发展和财政能力、城镇化、财政分权体制、地方政治经济等角度提出解释。[14][15]地方经济水平和财政能力的差异，被认为对社会支出差异有决定性影响 。[16]地方政府间存在经济发展水平的巨大差别，在当前以税收返还为主的财政转移制度下，经济发展水平直接决定地方政府的财政能力，这导致依赖地方财政的社会支出项目在支出水平上很不均等。受“税收返还”和“软预算约束”的影响，地方政府财政能力取决于其可控的总支出额度，而不仅仅是地方性财政收入。考虑到人均GDP与人均财政支出的强相关性，同时将二者引入回归方程会导致共线性，因而只检验对因变量更具直接影响的人均财政支出的效应。 　　城乡分割是我国社会经济发展的结构性条件，也是我国社会政策的基本特征之一。有学者将社会支出地域差异的根源归结为城乡二元体制。[17]计划经济时代，为迅速发展城市和重工业，我国逐渐形成严格的户籍制度，这一制度在改革后得