我国电力法律制度存在问题.docVIP

我国电力法律制度存在问题 　　摘 要 本文简要分析了我国电力法律规范背后的主要电力法律制度进而对现行电力法律制度所存在的不足进行剖析，以求为未来我国电力法律制度的完善提供有力的切入点。 　　关键词 电力法律制度 《电力法》 问题 　　一、我国的电力法律制度 　　“电力法，是调整电力经营和供给，电力工程和设施的管理以及规制，用以维护电力用户利益，保证电业健康发展和公共安全的法律规范的总称”。 　　自20世纪80年代开始，中央政府开始加大电力法制建设的力度，从我国第一部关于电力方面的行政法规《电力设施保护条例》（国务院1987年9月15日公布，1998年1月7日国务院令第239号修正）的出台，到《电力法》的颁布，再到与《电力法》相衔接的一系列法律法规的制定和实施，我国电力法制建设经过近三十年的历程，目前已形成了以《电力法》为核心，以配套性行政法规和部门规章为重点，以地方性法规和规章为特色，以相关规范性文件和电力行业标准为补充的电力法律框架体系，内容主要涵盖了电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设和农业用电、发电与电力设施保护、电力监管、标准化管理、反窃电及其相关法律责任、电力争议处理等方面。在这一系列电力法律规范的基础上，构建起了我国电力法律制度。 　　电力法律制度是根据电力法律、法规、规章等的立法目的、立法原则和具体规范形成的调整特定电力法律关系的一系列相对完整的实施规则系统，其对具体电力法律规范的实施具有指导、整合的功能。现阶段，我国大体上确立了电力规划制度、电业权制度、电力监管制度、电力业务许可证制度、电力价格制度、电力需求侧管理制度以及电力法律责任制度等电力法律制度。 　　从《电力法》的颁布，到《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》等一系列与电力事业相关的法规、规章以及规范性文件的出台，我国电力法律体系经历了从无到有，从简陋粗鄙到逐步趋于完善的过程。但是，由于我国的电力体制改革长期以来由政府主导，以行政权为依托，电力立法具有较强的滞后性，这也导致现行电力法律法规与电力体制改革的诸多不适应性。 　　二、法律制度方面的不足 　　1、电力监管的独立性有待增强 　　尽管《电力市场监管办法》规定电监会履行电力市场的监管职责，具有法律上的电力改革主导权，却没有完全改变电力监管职能分散、权利不合理的局面。对于电力监管机构而言，价格监管和市场准入监管应是其两大基本职能，因此，价格监管和市场准入监管应该是电监会具备的基本职能。然而，在我国，电力企业投资审批和定价仍然由发改委决定，而给予电监会的准入许可权和价格的建议、监督权没有管制效力，不能对电力企业形成制约。市场准入权在发改委和商务部，价格监管权在发改委，国有电力资产归国资委管理，此外，财政部和国家税务总局还对电力企业股份制改造、建设基金提取、税务政策等进行监管。在行使具体监管职能时，电监会与这些部门尚存在职能交叉重叠和监管界限模糊等问题。 　　2、电价制度有待完善 　　2005年颁布的《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》初步形成了我国现有电价制度。目前，上网竞价制度已基本建立，而输配电价分离尚未实现，这在电力法的修改中有待完善。另外，虽然国家出台了一系列规章，对煤电价格实施临时干预力求缓解煤电矛盾，但收效甚微。这主要是由于煤、石油等行业没有彻底完成市场化改革，尤其是煤炭资源的市场化配置程度很低，导致煤电价格之争日趋严重，“市场电、计划煤”的局面成为“电荒”的重要原因之一，而国家制定的煤电联动机制也因煤炭企业价格循环上涨而无法再实施，电力企业尤其是火电企业亏损严重。因此，在完善电价机制的过程中，理顺煤电关系显得十分迫切。最后，现有电价制度未充分考虑环境因素，对能源产业结构的调整不足，未形成绿色电价制度，对电力行业环境成本的反应不到位，亟待在以后的电力法修改中完善。 　　3、电力业务许可证制度有待改进 　　随着我国电力业务许可证管理工作的范围和对象不断拓展，我国的电力业务许可证制度已初步建立，但仍存在着一些缺陷。首先，监管组织职能“错位”与“缺位”共存。从目前中国电力业务许可制度实施情况来看，电力行业的市场准入与产业政策制定和实施、价格制定和监督实施、资源分配、市场监管等职能交叉、混同、分散于许多主管部门和综合部门。这种“政监不分”、“多头监管”的制度，使市场准入等监管职能不清，容易出现争夺权力或相互推诿。根据《行政许可法》和《电力监管条例》等相关法规的规定，电力监管部门负责的电力业务许可只是经营准入许可，这样就会造成一方只审批不监管，另一方能监管却无法控制项目市场准入。其次，许可监管主体混乱。在开放市场条件下实施电力监管最核心的监管职权就是市场准入监管和价格监管，而现在国家电监会恰恰