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论分税制背景下中央与地方博弈关系 　　[提要] 中央与地方在分配关系上从始至终都秉承了上级控制下级的规则，在初次分配中，中央通过控制主要税种及共享税得到大部分税收，而在再次分配中，中央通过先集中财力、再进行补助的方式，加强了中央权威，比较彻底地消除了财政上“诸侯割据”的潜在危险。但是，随着市场经济的发展和分税制激化的矛盾，地方的经济发展任务越来越重，地方性财政收入满足不了财政支出，这时候地方另开辟有利于自己的发展方式，这样中央与地方的关系形成了一种“隐性博弈”的关系。 　　关键词：利益博弈；财政分配关系 　　中图分类号：F810.42 文献标识码：A 　　收录日期：2013年9月3日 　　一、分税制形成过程 　　（一）在改革开放后的上世纪八十年代，地方政府巧妙运用“分灶吃饭”财政体制的制度空间，运用自行减免税、藏富于“企”、兴办地方企业、搞地方保护、增加预算外收入等办法来实行地方财政利益最大化。最终造成中央财政“不得不屈尊下求，向地方借钱‘要饭’过日子”。中央政府的财政窘境为分税制改革埋下伏笔。 　　（二）1993年中央下了分税制改革的决心后，其具体方案的形成和贯彻，中央与地方政府经过一番极为剧烈的博弈过程。1993年7月底，财政部拿出的分税制收入的划分方案，便受到发达省份的强烈反对，地方政府对增值税和消费税的划分设计尤为不满意，财政部有关领导于8月组织力量在北戴河研究一个月，最终拿出一个兼顾中央和地方利益的妥协的方案——上划“两税”比上年增加部分以1∶0.03返还的政策，照顾了地方的既得利益。在收入划分问题上，中央决定不能再让后，中央和地方政府间博弈的重点转移到基期年的确定问题上。财政部要求以1992年为基数，地方政府则要求以1993年当年为基期年。广东理由最有力，假如，以1992年为基数，其结果不仅没有把邓小平南巡讲话成果包含在内，也使得广东难以完成邓小平南巡要求广东20年赶上“四小龙”。当中央从宏观政治方面考虑，同意以1993年当年为基期年后，方案迅速通过各种渠道向外扩散。获得信息的各省为了自身的利益，纷纷辅助行动，拼命增收，以提高基数。通过有限的几个工作日的加班和动作，全国居然有4个省市9月增长就超过100%。 　　（三）分税制财政体制改革后中央地方政府之间的利益博弈。分税制改革后，地方开始动脑筋，千方百计增加自己的收入。包括挖掘地方税潜力；对公有制企业进行转制破产；“经营城市”，开辟以卖地作为第二财政的房产财源；在非税收入上下工夫等等。这样，从1995年到2001年间中央财政收入占全国财政收入比重不增反降，一直徘徊在50%。发现自己失利的中央政府，再次进行了旨在提高中央财政占有比重的“所得税共享改革”。对此，地方也有应对策略。就是在基期年和收入基数上施展各种手段，不惜为之一搏。中央与地方在出口退税财政负担比例上也是反复博弈。为鼓励出口，国家在改革开放后，实行财政补贴的出口退税政策。随着出口退税激增，中央财力难以承受的迅速增长的出口退税款。而当2003年中央又一次调整出口退税政策后，地方政府开始又以各种手段限制和驱逐纯外贸企业。为了维持平衡，中央政府只得在2005年调整了中央与地方的财政负担比例。 　　二、分税制运行中导致的问题 　　分税制既然是在中央政府和地方政府的利益博弈中产生的，那么必然会存在博弈之后的隐形问题： 　　（一）分税制改革价值取向及其现实影响。分税制改革成功地实现了提升中央“两个比重”即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重，为更好地实现中央的各项意志和职能提供了财政支撑。但分税制设置的中央财政转移支付额度，由于总是处于相对稀缺状态，不仅使得被“抽肥补瘦”的发达地区产生相对剥夺感，也使得欠发达地区常常抱怨来自上级政府的转移的财政款项不敷使用。与此同时，现阶段我国地方政府发展经济社会和民生事业的繁重任务，社会转型时期矛盾集中凸发期所形成对财政支出的依赖，政绩考核的内在要求等，都加剧地方政府的“财政饥渴”。当地政府无法通过正常的途径解决问题，他们会本能地通过开辟新的衢取领域和手法实现利益。这使得中央政府在财政蛋糕的切块上，每每处于不利地位。中央政府于是往往借助政策制定者的地位，强制变更游戏规则。而这又会导致地方政府开始新一轮 “上有政策，下有对策”的游戏规则。 　　（二）垂直的政治管理体制和经济相对分权的张力存在。中国的政府间关系是一种集中体制，地方隶属国家，在行政上不具有相对独立性。同样，地方政府组织也属于国家行政组织的范畴，本身没有独立的行政事务，其管理行为受上一级行政组织的监督。然而，由于中国是一个超大型社会，中央政府必须依靠多级地方政府来实际运作政策执行的各个环节，这就造成地方政府拥有广泛的政策执行自由裁量权，同时由于中央政府因为监督成本和信息劣