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从制度安排及实践角度看地方政府“适债性” 　　摘要：本文从制度安排与实践的角度分析了地方政府的“适债性”问题，通过分析发现，我国县区级基层政府更适合作为发债主体。一方面，相对于其支出责任，基层政府的收入能力有限，“吃饭财政”问题突出，具有更强的发债需求；另一方面，基层政府承担省内50%以上的基础设施投资，适合通过举债手段进行融资。因此，地方政府债务体系的构建需要从机制设计上进一步完善。 　　关键词：地方政府 “适债性” 制度安排 　　通过债务融资解决中国地方财政困境，是目前中国宏观经济理论和实践的重要课题。为了实现金融资源的配置效率，发债主体一般应由债务需求更高的政府承担。在我国财政分权体制1下，由于不同层级地方政府的收入能力和支出责任存在差异，因此，明确哪一（些）层级政府具有更高的发债需求、哪一（些）层级政府承担了主要公共产品的提供责任这两个问题，是推动地方政府债务体系建设、提高金融资源配置效率的关键。为此，本文分别从我国财政制度安排及实践角度对上述问题进行探讨，以期为地方政府债务体系建设提供参考。 　　我国地方政府债务需求研究现状 　　经济学理论认为，政府债务是未来的税收。地方政府的举债需求主要体现在两个方面：首先，通过债务融资提供代际公共产品（主要是基础设施等投资类公共产品）更有效率；其次，债务融资是政府财力的重要补充，能够减小当期预算压力、扩大财政政策的调控范围。 　　目前，关于我国地方政府债务的讨论非常多，但大部分停留在政策层面。一些观点认为，我国省级地方政府的财力缺口很大，急需债务融资解决燃眉之急；同时，另一些观点则认为，基层政府比省级政府的财政压力更大。但是，这些讨论均缺乏相关经验证据，而利用我国省、市、县级财政数据，全面比较各级政府实际债务需求的研究则寥寥无几。 　　难以对我国省以下财权和事权关系进行深入研究的主要原因，是存在两个困难：一是财政制度的问题，即省级以下三级地方财政关系的制度安排不规范。1994年分税制财政体制改革只涉及中央和省级政府间的权责关系，而省以下的制??安排暂时缺失，造成我国省内财政体制呈现“环环相套”的局面2：省级政府决定本省内各级政府（市、县区）财政关系、市级政府决定本辖区内各级政府财政关系。因此，省内划分收入和支出缺乏明确的规章制度。二是财政制度不规范造成省以下财政数据不透明。目前，我国31个省级政府以下共包括331个市（地区）、2891个县3，而基层政府公开的财政统计资料非常有限，缺乏涵盖省、市、县的统一、系统的数据资料。因此，衡量省、市和县区的实际支出（尤其是投资类支出）责任较为困难。 　　为便于开展研究，本文在已有研究的基础上，梳理省以下各级财政在收入和支出方面的制度安排，利用财政部发布的《中国财政年鉴》、《全国地市县财政统计资料》，整合省、市、县各级财政数据，从而得到各级政府支出份额4。 　　中央和省级政府间的财政分权体制 　　地方政府（省、市、县）的“适债性”5具体体现在两个方面：一是承担主要事权，财政能力亟待补充；二是承担本地基础设施建设等收益性公共产品的主要提供责任。因此，若要比较省内三级政府的债务需求，就需要比较各级地方政府的现实事权和投资类支出责任。尽管1994年我国分税制财政体制改革只涉及中央和省之间的制度安排，但这种安排方式是省以下各级财政关系的蓝本。因此，梳理中央和省级之间财政关系是分析省以下各层级政府“适债性”的基础。 　　财政体制总是与经济体制相适应。新中国成立以来，随着我国逐步从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转型，中央和省级政府之间的财政分权体系经历了两次重大变革，呈现三个不同的阶段，分别是：计划经济时期的“统收统支”阶段，改革开放之后至1993年的“财政包干”阶段，以及1994年之后的分税制阶段（见表1）。 　　表1 中国财政分权体制改革历程 　　实行时间 财政管理模式 　　统收统支 1950年 高度集中，统收统支 　　1951-1957年 划分收支，分级管理 　　1958年 以收定支，五年不变 　　1959-1970年 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变 　　1971-1973年 定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定 　　1974-1975年 收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干 　　1976-1979年 定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变； 　　部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成” 　　分灶吃饭 1980-1985年 划分收支，分级包干 　　1985-1988年 划分税种、核定收支、分级包干 　　1988-1993年 财政包干 　　分税制 1994年 　　至今 延用包干制下中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中