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完善国有企业境外投资监管法律制度 　　改革开放以来，我国在吸引外商投资、贯彻“引进来”的同时，也十分注重发展境外投资。尤其是20世纪90年代以来，我国开始实施“走出去”战略，境外投资已经成为我国面向全球市场、利用国际资源的重要途径。国有企业进行境外投资是发展国有企业、壮大国有经济的重要途径，对于维护国家经济安全、发展国有经济、引导民营企业境外投资、贯彻“走出去”战略具有十分重要的意义。 　　一、国有企业境外投资监管法律制度的现状和不足 　　目前，我国的国有企业境外投资监管主要以政府干预为主导，对企业的监管方式主要以直接审批为主。具体的法律制度主要包括境外国有资产产权登记制度、财政部等有关部门对国有企业境外投资的配合管理、严格控制将国有资产以个人名义进行产权注册等内容。为了更好地适应“走出去”战略，有关部门进行了以下改革：第一，商务部将境外投资的核准权限大部分下放到省级政府部门；第二，外汇局取消了境外投资外汇风险审查，简化了境外投资外汇资金来源审查手续；第三，财政部等部门对国家鼓励的境外投资重点项目和对国家利益有重大影响的境外投资等项目提供资金支持和境外投资专项贷款；第四，商务部每年负责编写《对外投资合作国别（地区）指南》，为企业境外投资提供便利的信息服务。 　　但是，与繁多的吸引外资法律制度相比，我国的境外投资监管法律制度明显滞后，甚至在许多方面还是一片空白，实践中往往出现管理上无法可依的现象。我国目前还没有专门的境外投资立法，境外投资监管的有关规定比较零散，主要包括原外经贸部制定的《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法（试行）》和《海外投资企业的审批程序和管理办法》、国家外汇管理局制定的《海外投资外汇管理办法》及其实施细则、商务部颁布的《境外投资管理办法》等。除此之外，还包括《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》。总的来看，我国目前的国有企业境外投资监管法律制度主要存在以下不足： 　　立法严重滞后于实践。首先，我国现行有关的立法数量较少，远远不能满足境外投资需要。除了上述规定外，目前我国还没有关于国有企业境外投资监管的专门立法。其次，立法层次较低，除了屈指可数的几部法规外，大多是各部门制定的行政规章，内容往往带有宣誓性，规定也多为原则性，缺乏现实操作性。再次，各部门立法缺乏协调，立法导向的作用不明显，由于没有专门的立法，各部门各自为政、缺乏衔接，在实践中往往无所适从。 　　重事前审批、轻事后监督。表面上看，发改委、国资委、商务部、外管局、财政部等部门都有权对国有企业境外投资负责，各司其职，但是审批内容重叠，职能交叉，前置审批程序与内容没有发生实质性改变。国有企业境外投资面临着多头审批、手续烦琐和程序复杂等体制性障碍。另一方面，缺乏有效的事后监督，国有企业境外投资管理薄弱， 存在“只注重投资，不注重收益”的倾向。上述监管部门对企业经营状况了解甚少， 缺乏对投资项目的跟踪管理，没有确保企业经营稳步推进。虽然从2003年起，商务部对境外投资开始实行统计、年检和绩效评价制度，但并非专门针对国有资本。因此，目前国有企业境外投资监管基本上处于真空状态。 　　监管主体和监管权力不明确。长期以来，国有企业境外投资监管一直没有受到应有的重视，只是当作国有企业内部管理的问题。在具体的管理方式上，主要采取子公司董事会进行监管和财务监管的方式。20世纪90年代，虽然国家对于境外国有企业的监管做出了“统一政策，分级监管”的规定，但是这一规定过于原则。目前法律没有规定明确的主体，也没有明确的授权，缺乏国有资产出资人的有效监管，监管手段不明确。因此，境外国有企业的监管并没有真正有效的措施。 　　缺乏国家产业政策的支持和引导。国有企业在境外进行投资需要了解的信息包罗万象，涉及当地国家的经济状况、产业规划、投资立法、税收政策等，仅凭国有企业自身力量难以有效地应对各种风险。但是，目前我国对于国有企业境外投资缺乏统一、明确的发展战略规划与扶持政策。虽然有些内容原则性地指出了应向重点国家、重点区域、重点行业集中，却没有明确规定优先发展的产业、划分不同的产业类型，也未制定境外投资产业与区位的指导计划。当前国有企业境外投资主要集中在基础设施建设、能源开发等劳动密集型行业，具有盲目性较大、重复投资等缺点，投资企业之间也缺乏有关境外投资方面的联系和信息交流。 　　二、国有企业境外投资法律监管制度的完善 　　当今世界不存在投资完全自由化的国家。国有企业要实现境外投资成功，除了审慎的市场运作外，适度的有效监管必不可少。为了既实施有效监管、又增强企业的市场敏感度，完善的监管制度应该是全程的、实时的监管过程，具体包括事前防范、过程监管和事后救济等内容。 　　事前防范。一是改进审批质量。为了防止投资失