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土地保护机制建设面临的挑战与对策梁中云 摘要]我国土地保护机制建设的显著表征是强力推进行政约束机制、积极探索建立共同责任机制与经济补偿机制。土地保护机制建设滞后集中表现为“公地悲剧”导致主体责任机制失灵，“政府寻租”导致行政管制机制失灵，“比较效益”导致市场配置机制失灵三方面。因此得出，土地保护机制创新势在必行，重在保障土地保护主体权益，并逐步确立市场机制主导地位。[关键词]土地保护机制; 表征; 挑战中国的土地保护问题不仅事关中国的长期发展与稳定，同时也与世界的发展息息相关。针对中国土地保护的研究已经涉及土地损失和退化对经济发展、农业生产力、土地利用和环境的影响［1 － 2］，如何有效管理土地利用、发展土地流转市场、控制非法土地转用［3］，已涉及土地退化对政治—经济关系、可持续发展、粮食安全( 国家和国际) 、农业生态系统健康、土地利用权利和管理及环境保护等方面［4 － 5］。而针对机制建设的研究却较少，但中国土地保护之所以难以实现的根本原因在于缺乏一套行之有效的机制体系，即土地保护机制建设滞后。因此，本文试图从我国土地保护机制建设的表征与挑战入手探寻破解之道。1 我国土地保护机制建设的表征1．1 强力推进行政约束机制通过构建一系列制度来强力推进行政约束机制是我国土地保护机制建设的一大表征。现行土地保护行政约束机制作用机理实质上类似于“委托—代理”关系。面对数量巨大、分布地域广阔的土地，中央政府不可能直接实行对土地的管理和监督工作，只有将其委托给地方政府来进行。中央政府与地方政府之间存在信息不对称，地方政府在土地数量、质量、生态环境等方面具有信息资源的优势，这样一来，中央政府与地方政府之间就形成了一种委托代理关系，前者是委托人，后者是代理人［6］，即形成中央—省—市—县—乡政府间的层层委托代理关系; 而这种委托代理关系的实现通道恰恰就是行政约束机制。1．2 探索建立共同责任机制保护土地是全民族、全社会的共同责任，只有广大人民群众充分重视，各级各部门密切配合才能把土地保护的具体目标落到实处。因此，当前需要建立“纵向到底，横向到边”的土地保护责任网络。纵向上，省—市—县—乡政府需逐级落实土地保护责任，提出具体量化要求，明确各级政府主要负责人对本行政区域内土地保有量和基本农田保护面积负总责; 横向上，省、市、县、乡政府与其相关部门应分别落实土地监管共同责任，形成保护土地的强大合力。1．3 探索建立经济补偿机制在没有外部补偿的情况下对理性经济人而言土地保护是纯粹利己的，而市场经济又是效益经济，而且土地保护的机会成本较高，土地保护预期效益的低下是无法吸引保护行为主体的。我国当前土地保护存在的最大问题就是无法合理引导和激励微观主体，而引导和激励的重要手段就是对其进行具体的经济补偿。2 土地保护机制建设面临的挑战2．1 “公地悲剧”导致主体责任机制失灵土地作为农民的“命根子”，农民理应最珍惜，实际却是农民并未起到保护义务。农户的土地保护意识最弱，责任认知度( 非常有责任、有责任、有一定责任3 者相加) 仅为75． 21%;村干部责任认知度为79． 63%; 镇国土所工作人员责任认知度为87． 21%; 县国土局工作人员责任认知度高达93． 19%。调查数据说明，农户与村干部对土地保护的责任认知度较低，土地保护潜意识薄弱，而国土部门工作人员对土地保护的责任认知度则较高。上述现象的深层原因在于土地的准公共物品属性。从公共物品角度分析，土地不仅具有为农户带来经济收益的生产性功能( 即其私人物品属性) ; 而且具有为国家以及公众提供其他效益的非生产性功能，如保障国家粮食安全、维护社会稳定、清净空气、涵养水源、保护土壤、优美景观、维护生物多样性等。同时其带来的社会效益、生态效益又具有强烈的外部效应，而这部分效应无法用货币计量，无法通过市场进行调节，却被公众所享受，因此土地具有一定的公共物品属性，可归属于准公共物品范畴［7］。现实中土地的直接使用者－ 农户会根据自身利益最大化原则选择土地数量与投入。土地产权不明晰时，农户并不会贸然投入资金保护土地，因为作为“公地”的土地无法从根本上给农户以保障，从而导致主体责任机制失灵，其基本机理如图1 所示。假设农户为“理性经济人”，并且土地保护的信息完全公开不存在信息不对称问题。2．2 “政府寻租”导致行政管制机制失灵外部效应导致市场失灵也为政府干预提供了依据。因此，如何用好“有形的手”来规避和矫正市场失灵成为我国土地保护机制建设中的又一抓手。但调查显示，作为土地保护主体的地方政府却出现行政管制机制失灵现象，导致其做出与其主体地位不符甚至相反的行为。土地之所以难保，从中观层面分析是由于地方政府的利己性导致自身成为了“违法违规者”，表现出显著的内部性［8］，正如J． M·布坎南所说，人们必须