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土地保障功能下集体林地流转现实困境与制度完善 　　摘要：集体林地有效流转是实现林业规模效益的重要途径，也是深化集体林权制度改革的基本目标。受土地保障功能的制约，集体林地流转面临着流转成本高、流转意愿低和流转过程复杂等困境。造成这一困境的制度根源在于集体林地承包经营权的处分权能受到不当限制、林地承包经营权的收益权能无法充分实现。在目前经济社会条件下，中国应将林地的社会保障功能负载于林地所有权之上，通过立法保障集体林地使用权的处分权能和收益权能的充分实现，为集体林业提供可持续的发展机制，促进集体林地高效流转，并为农村耕地制度改革提供经验借鉴。 　　关键词：土地保障；集体林地；承包经营权；林权流转；法律制度 　　中图分类号：DF463文献标志码：A文章编号2013、问题的提出 　　长期以来，土地在农民的生老病死方面发挥着重要的保障功能，成为农民最基本也最为重要的保障依托。一方面，广大农民将自身的劳动力与土地这一生产要素相结合，获得了一定程度的就业保障；另一方面，农民通过对土地的耕作经营所获取的经营性收入构成了农民生育、医疗、养老和丧葬的主要经济来源。 　　然而，在很长一段时期内，人们普遍重视耕地的社会保障功能，而忽视了林地的社会保障作用。实际上，对于“靠山吃山”的山区农民而言，林地在其基本生活保障方面的重要性远远超过耕地。在反思林区生活贫困的现实和借鉴耕地承包经营成功经验的基础上，2008年以来，中国各级政府加大力度推进新一轮集体林产权制度改革，将土地承包经营制度从耕地向林地延伸。新一轮集体林权制度改革后，集体林地划分细碎、林地资源浪费严重、森林生态依然脆弱[1]。要解决集体林地资源利用低效和森林生态系统服务功能不强的问题，需要从制度层面上进一步解决制约集体林发展的问题。 　　林业作为规模效益比较显著的产业，其资源配置需要充分发挥市场机制的基础性作用。通过市场进行资源配置是目前人类认识到的基础性的资源配置方式。只有让森林资源在市场上具有足够的流通性，让更多的社会资本愿意投入到森林资源的合理开发和利用中，才能在整体上激活林业发展潜力，全面提升林业生产力和市场竞争力。为了加快林业发展，中央要求“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转”，通过森林资源的优化配置实现林业的适度规模经营。但是，鉴于中国集体林地所承担的社会保障功能，“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户”并“防止农民失山失地”便成为林权制度改革的基本要求。 　　可见，集体林地在经济功能的实现所要求的林地集中经营与林地保障功能所导致的林地分散经营之间存在矛盾。这种矛盾也直接导致集体林地流转面临诸多现实困境，林地分散经营的状况得不到改善，集体林业的现代化发展举步维艰。 　　1重庆大学学报（社会科学版）2013年第19卷第5期 　　秦鹏，等土地保障功能下集体林地流转的现实困境与制度完善 　　二、土地保障功能下集体林地流转的困境阐释 　　从林地流转的过程考察，欲签订有效的林地流转协议：首先，流转双方需要具有交易的动机和需求；其次，需要有方便交易的外部条件和环境；最后，要有规范的交易程序和方式。但从目前的实践情况看，在土地保障功能制约下，集体林地流转面临诸多现实困境。 　　（一）细碎的林地划分增加了集体林地流转的成本 　　在土地保障功能下，对每一位农村人口来说，拥有一定数量的土地就成了其基本生存权的体现。而在平等思想指引下，每一位村民所拥有的土地不仅数量要均等，而且土地质量也要均衡，这样农户所拥有的本来就十分有限的承包地，也就被分割成零星的若干小块。有村级抽样调查结果显示：样本村平均每户农民承包林地的面积为1.867 hm2，平均每户承包的林地分为4.5块，细碎化经营特征明显[2]。南方9省（不包括海南省）集体林业用地户均面积0.43 hm2，而且被分成数块[3]。林地划分细碎，单宗林地涉及的转出方就多，要使林地能够实现大面积的集中流转，需要取得各林地转出方的一致同意，这就无疑增加了集体林地流转的交易成本。 　　（二） 固有的保障理念降低了集体林地流转的意愿 　　目前，在中国由农村集体组织承担其成员的就业安置、病残和养老保险的机制尚未建立，在非农就业岗位不足和就业收入不稳的情况下，广大农民仍把土地作为其安身立命的基本生活资料和外出就业的最后退路。部分林农认为拍卖林地是吃子孙的饭，是“败家子”的行为。这种固有的保障理念在一定程度上影响了人们的林地流转意愿。大多数林农宁愿使林地荒芜也不愿意将其流转出去。有研究发现：家庭人数较多且平均年龄较大的农户，其流转出林地的意愿很低。这样的林农往往家庭负担较重，即使林地的产出很低，他们也不愿意转出林地，林地是他们家庭养老防灾的保障[4]。