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规范集体建设用地流转法制建设探索与思考 　　慈利县作为一个农业大县，在城镇化和工业化发展的大趋势中，如何促进农村集体土地合理有序流转，实现经济发展与国土资源保护双赢，是摆在我们面前一个不可回避的课题。在当前市场经济条件下，土地资源作为一种特殊商品，必须受到市场机制的调节，城镇国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场流转后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但与城镇国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在使用制度上如何规范管理，依法进行改革进入市场流转，是当前需要进行认真研究、深入探讨的问题。 　　当前集体建设用地流转的特点及成因 　　流转的特点：一是集体建设用地隐形流转已成为普遍现象。通过调查，近三年来慈利县有97户宅基地流转，占调查总户数的4%，由此推断，农村宅基地流转与城市居民住宅地流转不相上下。流转私下交易的多，办正式手续的少。调查的买卖宅基地11宗，只有2户办理过户手续；出租的无一人与国土资源部门或村委会、村民小组签订租赁合同。 　　二是流转的形式多样，但以租赁为主。一是由集体经济组织直接转让土地使用权。二是农民直接以转让、出租房产形式连带转让，出租集体建设用地使用权，特别是县城区零阳镇十个居委会及集镇所在地，并且出租比转让的多。三是征为国有土地后再出让，补办转让、出让手续，但数量减少。四是乡企改制处置，乡集体性质的土地，先征为国有，再通过政府指定的交易机构挂牌转让。 　　三是流转的主体多元化。转让方和出租方既有乡镇企业土地所有者和村集体经济组织土地所有者，又有个人等土地使用者。受让方既是集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织成员及党政干部和职工。 　　流转的原因：一是城镇化建设速度加快，农民向非农产业转移。城市、集镇是政治、经济、文化中心，也是农民打工的集散地，一部分赚到钱的农民向往城镇生活，进城镇购房，转为城镇户口，造成原宅基地闲置。另一部分打工或经商者，收入不高或刚起步，只有到城郊交通方便的村租廉价农民住宅地营生，郊区农民也愿将宽裕的住宅出租，捞点收入补贴家用。再者处于集镇地位，公建专业市场难以满足商业发展的需要，将原来的住宅变为店铺再出租，造成集镇宅基地出租市场异常活跃。 　　二是现行的法律规定变相造成地下交易。《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。农村建设用地也不准直接入市。法律的规定其根本出发点是保住18亿亩耕地不减少。实践证明采取堵的办法是解决不了农村建设用地流转的问题，因为地与人、地与社会这种关系是复杂的，复杂的关系采取单纯的堵办法是解决不了问题的。从物权上来看，集体建设用地包括农民宅基地是一种物权，是土地资产，不是资源，应有其价格，集体经济组织与农民应该从中获得完整的占有、使用、收益、处置权益。我们在实际操作中，农民宅基地如要流转给本集体经济组织以外的单位和个人，必须征为国有再出让，参照国有划拨土地转让，签订出让合同，补交评估价40%的出让金及16%的税费，土地的纯收益大部分归政府，村、组基层组织没有收益，农民只得小头，非农民所愿，必然造成基层组织不管事，私下交易暗流涌动。加之集体建设用地涉及面广，如征为国有，形成国有土地在集体土地中零星点状分布，不利于权属管理。尽管国家采取世界上最严厉的措施杜绝直接买卖集体所有土地也是徒劳的，只是将花样翻新，只卖房子不卖地，把房价抬高，用民间契约代替手续、证书。 　　三是保护耕地的政策与现实脱节。国家鼓励农民建房利用荒山荒坡，奖励措施仅仅是审批面积增大，但在荒山、荒坡上开垦一个宅基地需要几千元或上万元，且交通不便。到公路边上占田修房，交通方便，省开发费，现在减轻农民负担，农民建房只需5元钱的工本费，大都削尖脑袋找批地之路，或者干脆硬性占地，造成违法事实。国土资源部门执法只有制止（停工通知），无拆除权，更没有强制力，请法院执行费时费力，如何谈得上用世界上最严厉的措施保护耕地呢？ 　　集体建设用地隐形流转带来的影响 　　一是扰乱国有土地市场正常秩序。集体建设用地使用权通过隐形交易的方式私自流转，双方协议低价买卖，不办理任何手续，逃避税费，其土地收益归个人所得；给城市居民到郊区购买农民住宅地造成可乘之机，把本来应到政府指定的土地交易市场去购买国有土地的，转到郊区购买农民宅基地，严重扰乱了国有土地市场正常秩序。 　　二是制约了集体经济的发展。我国长期以来对集体建设用地流转有诸多限制，集体建设用地不能依法流转，流转只有在地下市场中进行，其土地收益归个人所得，集体经济组织对集体土地享有所有权而无半点收益，制约了集体经济的发展。 　　三是引发社会矛盾和产权纠纷。由于集体建设用地使用权流转的行为和结果得不到法律的承认和保护，当转让、出租行为发生后，双方一旦产生矛盾和纠纷，对簿公堂时法院只能判交易无效，在一定程序上损害了承租人和