依法行政中按规则治理.docVIP

依法行政中按规则治理 　　中国自由裁量权现状 　　在现代社会，各国政府每天都会面临大量的行政事务。对大多数国家的行政事务而言，各级行政部门在处理时都有严格明确的规章制度作为依循。但是，在某些具体事务上，行政部门可能拥有一定的自由决策权力。这种权力一般被称为“行政裁量权”，该权力存在的原因，既可能是行政规章在这些事务上存在空白或不明确之处，也可能是行政规章在这些事务的处理上明确赋予行政部门一定的自由度。 　　从1949年新中国成立以来，中国各级行政部门始终拥有巨大的裁量权力。从1949年到1978年改革开放之间，中国在政治上以阶级斗争为纲，经济上实行计划经济，行政部门在各项社会事务上拥有较大权力。1978年以后，中国开始向市场经济转型。然而，在经济改革的同时，政府改革却相对滞后，这导致行政部门的权力进一步向经济事务领域迅速扩张。 　　当行政部门拥有较多裁量权时，其行政行为就会表现出较大的灵活性。中国自1949年后的“集中力量办大事”、“抗洪救灾”以及大规模城市改造建设等，都以灵活的政府行政行为作为基础。在本轮全球金融危机当中，中国各级行政部门表现出相对于西方国家而言的高度政策灵活性，也得到了深陷经济危机之苦的许多西方国家的赞赏。 　　但是，近年来，国内不时发生一些政府部门侵害城乡居民以及民营企业家的财产和人身权利的案例，也充分显示出行政裁量权被误用的可能性及其危害，令人深思。毫无疑问，政府应该严格实行依法行政，从制度上遏制行政部门对公权力的误用行为，维护司法公正，才能防止出现因解释法律法规不当、行政执法标准不统一、执法程序和方式不当甚至滥用行政裁量权的行为，保障普通民众以及民营企业家的人身财产权利和经营自由。 　　然而事实上，早在1999年，国务院就颁布了《关于全面推进依法行政的决定》。2001年，国务院全面开始行政审批制度改革，并于2003年颁布《行政许可法》。2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，强调加强政府立法和制度建设；坚持依法决策，对重大决策必须进行合法性审查；严格依法办事，政府所有行政行为都要于法有据、程序正当；全面推进政务公开。2005年，国务院办公厅印发《关于推行行政执法责任制的若干意见》。2008年，国务院颁布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，强调重视和发挥社会监督的作用。2010年8月27日，温家宝在国务院召开的全国依法行政工作会议中敦促各级政府和所有工作人员贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》。 　　中国行政部门拥有较大裁量权的原因 　　中国政府赋予行政部门较大裁量权的原因是：自1949年建国以后，政府目标随着社会政治与经济环境不断变化，而自身又缺乏具体工作的相关信息，便希望通过授权行政部门以激发其工作的热情和创造性。各级行政部门负责人的政治忠诚以及计划经济体系下的社会单一报酬结构，则大致保证了行政部门按照政府所期望的方式行使其权力。 　　新中国成立初期，为了巩固政权和促进社会经济发展，中国政府鼓励各级行政部门避开成文法规的束缚，从而能够积极响应领导人发动的一系列政治斗争和运动，并且灵活采用各种方式让普通民众从分散经营进入计划体制。1978年改革开放以后，政治领导人的目标逐渐由阶级斗争转向以经济建设为中心，中国社会开始由中央高度集权的计划经济体制向有中国特色的社会主义市场经济体制转变。但是，党和政府的高层领导对如何从计划经济向市场经济转变同样所知甚少，无法对各级政府行政部门的行动进行具体指导。于是，政府也只好继续让各级行政部门拥有较大的裁量权，鼓励“摸着石头过河”，鼓励地方试验。 　　这种通过赋予行政部门较大裁量权来实现政府或领导人目标的做法要想取得成功，必须满足两个条件：第一，行政部门负责人的能力足够高，能够对处于不断变化中的政府目标做出正确判断；第二，在正确判断政府目标后，行政部门负责人有动力选择符合政府利益的行为。如果这两个条件不满足，将裁量权授予行政部门，就可能出现高能力行政官僚故意偏离政府利益，或者低能力官僚“好心办坏事”的情况。就中国的政治经济体制而言，这两个条件在1949年以来的相当长时期内都是大致满足的。 　　一方面，在1949～1978年这段以阶级斗争为纲的时期内，政府强调干部选拔中的“才德兼备”和“又红又专”，旨在选择那些既有专业知识，又具备政治敏锐性和政治忠诚的干部。这样，绝大多数革命老干部都在政府部门担任各种职位，保证了政治领导人的各项意图能够为干部所正确领会并加以实施。1978年改革开放以后，政府鼓励行政部门积极探索改革路径，同时尽力避免在转型过程中由于行政官僚缺乏专业知识而出现的裁量权误用情况，对专业知识的要求也日益提高。随着1981年开始实行领导干部队伍的年轻化、知识化和专业化，大量优秀人才源源不断地进入了党政系统。 　　另一