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乡村旅游用地相关法律问题探析 　　摘 要 随着我国社会主义现代化建设和乡村城镇化建设步伐的加快，社会主义新农村建设、乡村城镇化建设受到地方政府和公众的关注和重视，为推动乡村旅游项目开发，国家逐步将农村土地流转合法化，保障农户权益，出台相应乡村旅游新政策，为农民或返乡人员带来发展的契机。但随着旅游经济发展，乡村旅游发展中出现了许多法律问题，引发一系列违规用地、破坏土地资源，不利于乡村旅游项目的开发和管理。为了更好地运用土地政策，加强对乡村旅游产业发展的引导，促进乡村旅游产业健康发展，集中梳理了当前乡村旅游用地中存在问题，并在此基础上提出相应对策。 中国论文网 /1/viewhtm　　关键词 集体土地；乡村旅游；法律规制 　　中图分类号：F592；F301 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.06.038 　　作为社会主义新农村建设和乡村城镇化建设的重要组成部分，乡村旅游开发引起了政府的高度重视，也引发了民众的关注。2009年，全国旅游工作会议报告提出，乡村旅游已成为乡村经济的重要组成部分。乡村旅游业是农业和旅游业的交叉产业，与农村集体土地密不可分。为推动旅游项目开发，国家逐步实现农村土地流转合法化，保障农户权益，出台乡村旅游新政策，为农民带来发展契机。但随着市场经济发展，农村集体土地在参与乡村旅游项目开发过程中也产生了诸多违法问题，如政府违法征地，旅游开发企业和村民等主体违法占地、违法用地，破坏了生态环境，导致土地资源浪费，造成土地市场秩序紊乱，使法律纠纷层出不穷。 　　1 乡村旅游用地的概念及属性 　　乡村旅游项目开发地点在农村，必然涉及农村集体土地，因此，在分析乡村旅游项目用地之前，有必要阐述农村集体用地以及集体建设用地使用权流转的基本含义。 　　在我国法律体系中，《宪法》及《土地管理法》等法律确定了集体土地的内涵，并规定了集体所有土地的范围。《土地管理法》第2条、第8条规定：我国土地所有权分属于国家和集体，国家所有和集体所有构成我国土地的二元体制。农村集体建设用地是指农村集体所有的非农业建设而用的土地，这里的集体，专门是指乡（镇）、村、村民小组等农村集体经济组织。《土地管理法》第43条规定：农村集体建设用地可以分为宅基地、乡镇企业建设用地和乡（镇）村公共设施公益事业建设用地。 　　在土地所有权与使用权相分离的理论指导下，农村集体建设用地使用权也可以相应地从该土地的所有权中分离出来。农村集体建设用地使用权是指自然人、法人或者其他非法人组织以非农业建设为目的，对集体所有的土地享有占有、使用、受益的权利。迄今?橹梗?我国法律对集体建设用地使用权还没有统一的定义，《物权法》第三编用益物权将农村集体建设用地使用权纳入其中。可见，我国法律对与建设用地使用权，无论是国家所有还是集体所有，均有明确定性，农村集体建设用地使用权属于用益物权范畴。 　　乡村旅游项目的发展是农业和旅游业的结合，农村集体建设土地作为乡村旅游发展的基础，对乡村旅游发展有着重要意义。但目前国家法律尚无“乡村旅游用地”的法定概念，《全国土地分类（试行）》和《土地利用现状分类》也没有对旅游用地作出明确区分，对乡村旅游用地也未涉及。 　　从有关政策规定和各地实际情况来看，笔者认为，乡村旅游用地是指在农村能满足旅游者游览、休憩、观点和休闲目的，并能为旅游者的旅游活动提供一系列场所、服务和设施的土地。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型；在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通和公园绿地等多种类型[1]。乡村旅游用地政策分散于其他行业之中，既缺乏系统性，也存在一些领域政策不明的问题，导致各地出现借乡村旅游项目开发进行违法用地等活动层出不穷。 　　2 旅游项目开发中存在的土地违法行为 　　近年来，由于我国城市人口增多，污染严重，使城市居民增添了对环境优美的农村的向往，乡村旅游成为越来越多人追求的新兴休闲方式。但面对乡村旅游项目开发获得的巨大利润，政府、开发商、农民等主体为分享利益，违法流转土地、盲目开发土地，导致土地利用效率低下，土地资源不可持续，土地市场秩序紊乱。 　　2.1 政府的违法行为 　　政府是土地的监管者，承担着土地规划、土地利用监管等责任，中央政府每年发布的文件中，土地问题总是被摆在重要位置。但由于乡村旅游开发项目能为地方经济带来较高的增长点，使原本贫穷落后的农业化乡镇得到飞速发展，给地方政府创造政绩，加之我国法律对土地征收中的“公共利益”目的没有明确的界定，因此部分地方政府为保障“公共利益”行使土地征收权，使旅游资源国有化，声称开发乡村旅游项目是为了促进新农村建设、提高社会文化水平，但旅游项目开发后，其经济利益却远高于社会文化价值，“公共利益”成了政府违法征地、流转土