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城管执法合法化出路 　　【摘 要】随着媒体对各种城管暴力事件的报道，城管执法的合法性遭受到社会各界更为尖锐的质疑。城管行使的行政处罚权和行政强制权是否具有合法性依据，本文将展开详细的分析。通过对城管执法的创新型改革，寻求城管执法的合法化出路，旨在缓和城管与执法相对人的激烈冲突，促使城管更好的发挥其城市“大管家”的作用。 　　【关键词】城管；行政处罚权；行政强制权；合法性 　　一、城管行政处罚权的合法性探究 　　城市管理综合执法即城管执法，“是城市管理机关执行法律规范、实施行政管理的公务活动过程，它包括城市管理机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务，以及对行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的行为”。“相对集中行政处罚权制度是指将过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。” [2]该制度有效解决了行政管理领域中存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，具有进步性意义。 　　城管行政处罚权的合法性质疑： 　　（一）执法的法律依据不明确 　　城管执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏统一明确的法律规定。目前城管执法的主要法律依据是《行政处罚法》第十六条关于相对集中行政处罚权的规定，但这一条文只是笼统的规定可以由一个机关来实施其他机关的行政处罚权，对于城管部门的法律地位、职权范围、执法体制、违法后果等并没有明确规定。前不久，《深圳经济特区城市管理综合执法条例》获通过，该条例明确了城管执法范围、城管执法行为规范、公安指定机构配合城管执法等内容。各地方关于城管执法系统立法的有益探索是值得肯定的，但毕竟这些条例都具有地方局限性，亟需一部专门系统的城管法律规范来实现执法公正。 　　（二）执法主体适格性问题 　　行政处罚必须要有适格的行政主体。《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”由此可见，实施行政处罚权的主体必须是具有行政处罚权的行政机关及其工作人员，或者是符合条件的授权组织，其他任何组织、个人都没有行政处罚权。首先，城管是否属于行政机关是存在争议的。行使行政处罚权的机关必须是享有处罚权的行政机关，具体到地方，应该是地方政府下属的独立职能部门。其次，行政执法人员鱼目混珠。执法人员必须是公务员就涉及到行政编制的问题，但目前各地方城管人员编制数量极其有限，面对多领域、繁重、琐碎的管理职能，城管部门不得不寻求各种非正式执法人员的帮助来分担任务，这同时也造成了执法人员的不适格。 　　（三）执法范围、方式不合法 　　由于城管实施的是相对集中行政处罚权，执法范围涉及到城市管理的方方面面。北京城管的执法范围涉及市容环境卫生、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、园林绿化管理、环境保护管理等13个方面。其他部门将不易管、难协调的事务都交给城管，如此繁多的职能使城管转身成为城市的“大管家”。但管的多不一定管得好，正是因为执法范围过广，才导致执法成本过大、效率不高，甚至违背了城管设立的初衷。 　　城管执法方式也是一直备受诟病的，媒体上频繁报道的城管暴力执法事件，使城管和执法相对人的冲突不断升级。哈尔滨城管暴力执法激起民愤遭千人围殴的事件就足以说明社会公众对城管暴力执法方式的极度不满。 　　（四）执法程序不合法 　　城管行使行政处罚权也必须遵守严格的法律程序。行政处罚包括三个程序：简易程序、一般程序和听证程序。城管执法程序不合法表现为：某些城管执法人员不表明其合法身份，不告知行政处理的事由、原因和依据，不告知行政相对人的申告权利和救济渠道，不提供所需信息资料和陈述申辩机会，不遵守时间、步骤和顺序方面的要求等。[4]行政处罚应始终贯彻“公正公开原则”，对城管行政执法部门而言，处罚公正原则具体表现在：一是行政处罚必须过罚相当；二是行政处罚必须合法合理；三是行政处罚必须坚持回避制度；四是行政处罚必须听取当事人陈述意见。[5]这就要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。程序不合法是城管违法行政的一个重要特征。 　　（五）城管行政执法责任问题 　　城管执法责任是指违法或不当的城管执法行为所引起的一种法律后果，它是基于行政法律关系而产生的一种独立的法律责任，其表现形式是多种多样的：承认错误，赔礼道歉；恢复名誉，消除影响；履行职务；撤消违法；纠正不当；返还权益；恢复原状；行政赔偿。但由于缺乏法律的明确规定，对于违法执法行为应当承担的法律后果也是模糊的。城管执法实践中存在的执法责任意识淡薄、责任分担不明确、权责脱节、责任难认定