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中国公共事业民营化改革问题探析 　　关键词：公共事业改革；民营化；市场化；国有化；非营利化；公民社会 中国论文网 /4/viewhtm　　摘要：民营化作为会共事业改革的一种新模式，在西方国家取得了成功，但其发展却伴随着争议和矛盾。借鉴西方国家经验，中国渐进地推行了公共事业的民营化改革。但囿于固有的集权体制和公民社会的弱小，特别是公共事业改革取向定位的不明确，使这种以政府为主导的民营化改革模式存在理论滞后、指导思想缺失、规制不健全、政事不分、效率低下以及腐败等问题。唯有加强理论研究，坚持政府集权而不能越权、公平优先于效率等原则，准确定位“民营化”内涵，确立以市场竞争为核心的公共事业运作机制，才能使公共事业领域的民营化改革得到良性发展。 　　中图分类号： D035 文献标识码：A 文章编号：1009-4474(2009)04-00120-06 　　 　　一、公共事业民营化的源起及争议 　　 　　公共事业(公用事业)是指政府为了解决市场失灵问题，即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务、解决外部效用问题、增进社会公正、调节和平衡宏观经济发展等目的而建立和经营的企业。由于“公共”的属性，其在建立之初一般都是由国家经营的，但是随着社会公众需求的日益增大和复杂化，加之官僚供给的效率低下，公共事业领域的改革已迫在眉睫。 　　20世纪70年代欧美滞涨危机发生，以新自由主义为指导的英国撒切尔政府和美国里根政府上台之后，为了减轻财政负担，换取选民支持，“通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴，使其面向市场，同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面，允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的供给，给公共企业创造一种竞争环境，迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益”，这就是民营化。 　　以英美为代表的西方国家公共事业民营化取得了巨大成功，通过民营化，其在提高公共服务的质量和效益的同时，减轻了政府财政负担，保证了经济增长的活力，实现了社会稳定。民营化似乎已经成为公共事业改革的不二法门，正如民营化大师萨瓦斯所言：“民营化发展方向已经不可逆转，民营化甚至已经成为一种新的公共哲学”，“可以说，民营化已超越党派偏好或意识形态，成为了一种务实的得到广泛应用的治理方式和公共服务模式”。 　　民营化的支持者认为：“真正的民营化(trueprivatization)并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过民间的功能所表现出来的成效”。民营化并不会造成政府角色的消失，更不是所谓的“国家除任务化”，它仅仅表明一些私人部门对某些公共事务不同程度的参与。正如萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社会。” 　　民营化的反对者认为：“民营化不但会侵犯主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识(A Sense of Political Community)，民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益”。同时，他们还提出这样的疑问：从预防市场失灵到解决政府失灵的民营化选择，是否会走向另一种新的失灵?引入竞争机制，是民营化的核心，但是公共事业“官营”的最初目的就是防止竞争的垄断化，而市场竞争则可能走向垄断，即使是存在强有力的政府干预。这种情况下的公共事业改革最终还是走不出“诺斯悖论”。 　　比较中性的观点认为，公共事业与民营化本身就是一个矛盾的集合体，用营利的手段去达到公益的目的只能导致欧文?休斯所说的“公私困惑”：“公共企业(事业)建立之初是作为政府的一部分，但却按企业方式运作，它们按企业方式运作却没有股东，它们归政府所有但政府却不给它们资金，它们有自己的管理部门和董事会，但却要对部长负责。政府通常要求公共企业实现其他目标，而不仅仅局限于像私人企业那样追求利润最大化”。诚然，公共事业并不存在纯粹的市场运行或政府管制，市场机制和政府干预相互弥合的模式才是绝大多数国家的选择。但不可否认，在最近三十年中，“国退民进”的民营化成为新公共管理的主流，甚至影响到公共管理的其他领域。萨瓦斯指出：“民营化显然属于新公共管理的主流，在新的环境下，公共管理者正在引入管理者参与的竞争、竞争性合同外包等方式，更有效地提供公共服务……正是从这个意义上讲，民营化就是新公共管理”。 　　尽管在民营化问题上存在诸多争议，对于民营化的理解也各有不同，但其核心内容――更多地发挥民间机构的作用，更多地减少对政府的依赖，引入竞争机制和社会互动机制，却取得了广泛的社会认同。 　　 　　二、中国公共事业民营化改