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宅基地使用权制度改革思考 　　摘 要：宅基地使用权制度改革迫在眉睫，我们在重新审视宅基地使用权制度内涵基础上，提出现行制度安排，突出了资源规制功能，兼顾了社会保障功能，淡化了财产功能，这与我国目前经济社会发展不相适应，不利于土地资源的合理配置。因此，改革宅基地使用权制度，应在改善公法对宅基地使用权的不当干预，改革宅基地实物保障为货币化社会保障的前提下，完善宅基地使用权的物权功能，积极稳妥探索宅基地流转问题。　　关键词：宅基地使用权；宅基地流转；宅基地使用权改革　　作者简介：生青杰，河南城建学院副教授，武汉大学博士研究生（河南 平顶山 467044）　　我国现行宅基地使用权制度已经很难适应当今经济社会发展的要求，加快完善宅基地使用权制度已经迫在眉睫。目前，我国各地都在积极探索宅基地管理机制的改革。科学的理论是正确行动的先导，本文以宅基地使用权制度为视角，试图从理论上厘清现行宅基地使用权制度的内涵及存在的问题，并进一步探求改革与完善我国农村宅基地使用权的路径。　　一、我国农村宅基地使用权的内涵辨析　　按照当前的理论通说，所谓农村宅基地使用权，是指村民依法占有、使用集体所有的土地，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。透视目前农村宅基地使用权，从资源形态视角来看，其明显体现了国家合理利用土地，切实保护耕地，保持粮食安全和维护社会稳定的意志，表现在国家对宅基地使用权的规制；农村宅基地使用权从集体福利的视角看，体现了农村集体实现其成员“居有其屋”的社会保障权；从农村宅基地使用权的财产性质角度来看，农村宅基地使用权又具有物权的特性。即农村宅基地使用权具有多种属性。　　1. 农村宅基地使用权具有显著的资源性　　长期以来，我国对于耕地保护的基本国策体现为十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切实保护”。实行严格的用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，同时严格控制建设用地的供应总量，从而实现对耕地的特殊保护，其目的是为了更好地实现社会的公共利益。从实现公共利益这一角度来看，国家也必须对宅基地使用权进行相应的规制。从现行的规制方法来看，主要有以下三种方式：一是为了控制建设用地总量，实行建设用地的总量规制。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第62条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条规定针对农村村民，以户为单位，从总量上限制农村宅基地的数量。二是为了严格限制农用地转变为建设用地，严格审批管理。农村居民必须履行法律规定的申报手续，并经有关部门批准后方可取得宅基地的使用权。《中华人民共和国土地管理法》第62条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”该条明确规定了农村村民申报获取宅基地的严格程序和批准的主体。三是为了集约节约与合理利用土地，实行严格地规划规制制度。建设用地应当严格按照村庄和集镇规划进行合理布局，综合开发，配套建设。《中华人民共和国土地管理法》第62条第二款规定，“农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”该条进一步明晰了农村宅基地节约与合理利用的具体操作思路与方式。　　2. 农村宅基地使用权具有浓厚的保障属性　　作为最基本的生活资料，对于广大农村的广大农民而言，宅基地具有居住的最基本的社会保障功能，即宅基地可以保障农民的基本生活。当然，对于不同地域的不同农民群体而言，宅基地所具有的社会保障功能的侧重点不同。对于欠发达地区的广大农民而言，宅基地是一种最基本的生存保障；而对于外出务工以及从事经商活动等非农化的农民而言，宅基地为他们提供了一种基本的失业保障；而对于农村的老人们来说，宅基地又是一种特殊的养老保障。当然，宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障，有时还表现为心理保障 [1 ]。这种保障具有明显的社会福利性质。　　上述农村宅基地的社会保障性体现以下显著的特征：其一，具有浓厚的身份性特征。宅基地使用权是一种基于身份的权利，按照目前我们国家的相关法律规定，集体经济组织的成员才有申请宅基地的权利和资格，而该农村集体经济组织以外的成员则不具有申请宅基地的权利和资格，同时也不能通过买卖等形式取得宅基地使用权。其二，农村宅基地的取得具有无偿性特征。根据现有的法律规定，集体经济组织的成员取得农村宅基地无须支付地款或者使用费，这是农村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流转具有限定性。农村村民取得宅基地使用权的目的是为了建造自用住宅，且宅基地已经取得，即限制再流动。2004年10月，国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”基于此规定，宅基地使用权